控烟工作蹒跚前行 政企合一是控烟最大障碍

2011-5-31 08:30 来源: 光明日报
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  每天,我国有逾3000人死于吸烟导致的相关疾病;每年因烟草死亡人数超过100万。而今年的5月31日,是第24个世界无烟日,在这一天里,这样的死亡还在继续着。

  他们原本可以活着,为何我国在禁烟口号一路高歌猛进的当下,禁烟却困难重重,拨开层层烟雾,让我们看看控烟工作在怎样蹒跚前行……

  有效执法是关键

  “推行全面禁烟的最重要的举措是立法。”中国社科院国际法研究所研究员赵建文指出,国内现有的法律法规与《世界卫生组织烟草控制框架公约》要求存在巨大差距且执行不力、效果不佳。

  其实,今年中国的控烟工作的进展明显加快,令诸多控烟人士欢欣鼓舞,亦即包括我国7.38亿遭受二手烟暴露的非吸烟者——2月,中央文明委出台了新的全国文明城市评选标准,规定所有公共场所和工作场所全面禁烟的城市才能参评;3月,先有“全面推行公共场所禁烟”被列入我国“十二五”规划纲要,接着卫生部颁布了《公共场所卫生管理条例实施细则》,并于5月1日实施室内公共场所禁止吸烟的规定。

  然而,据中国疾控中心控烟办公室统计,早在卫生部禁烟令出台前,中国已有157个城市出台了公共场所控烟的地方法规,除了上海、南昌等极少数城市情况稍好些,其他城市大都陷入有令难行的尴尬局面。

  “大前天,哈尔滨市人大常委会审议表决通过了《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例(草案)》,此后将提交省人大常委会批准后发布实施。”5月29日,哈尔滨市政府法制办主任单国俊在中国控烟法律专家组成立一周年研讨会上介绍。

  中国疾控中心国家控烟办副主任姜垣认为,与其他城市相比,哈市立法最大的亮点是首禁办公室吸烟,餐厅等也不再设吸烟区,与《公约》第8条及其《实施准则》的要求接近。

  “但是,即使通过省人大批复,具体执法时还牵涉到很多问题,谁来执法呢?”姜垣表示担心。

  “比如吸烟是一个很短的行为,大概在几分钟之内就可以完成,这就涉及到举报、取证、执法,那具体的标准是什么?”广东药学院公共卫生学院杨翌院长举例解释,目前广州市控烟罚单是零,制定怎样的法律才能让我们有法可依、有法必依?

  “要实现推行公共场所全面禁烟最关键的是要在国家和地方立法和有效执法。”中国疾控中心副主任、国家控烟办副主任杨功焕指出,此外,开展烟草控制活动、制定相应的保障措施和建立监督评价体系也是非常重要的。

  政企合一是控烟最大障碍

  “烟草制品是一种虽然合法但对公众健康极端有害的商品,”《2010中国控烟观察——民间视角》指出,由于政企不分,导致政府行为与企业行为混同,令中国控烟工作举步维艰。

  “我认为,国家烟草专卖局与中国烟草总公司政企合一的格局,是控烟履约的障碍。”民间公益机构新探健康发展研究中心研究员吴宜群指出。

  2011年初,由多位中外控烟专家联合撰写的《控烟与中国未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》指出——我国控烟效果的确微弱,与《公约》要求差距巨大,履约绩效得分很低,才37.3分。

  杨功焕指出,国家烟草专卖局和中国烟草总公司作为中国政府履行《公约》领导小组的主要成员单位,进行了不利于控烟履约的工作和活动,这是控烟效果微弱的根本原因。

  “毫无疑问,最大的障碍是来自烟草业的强烈阻挠。”2010年11月18日,世界卫生组织总干事陈冯富珍在世界卫生组织《公约》缔约方第四次会议上表示,防止烟草业干扰公共卫生政策是《公约》的基石,对履约工作至关重要。

  数据显示,近7年来,我国的卷烟产量从1.7万亿支上升为2.2万亿支,增长33%。目前,我国已经成为世界上最大的卷烟生产国、消费国和受害国。

  即使在全球全面控烟背景下,中国的卷烟产量依然是增长最快的国家之一。然而多项国内外研究证明,虽然烟草企业是纳税大户,但考虑到其所导致的疾病、误工等社会成本,其净效益已被抵消甚至已为负值。

  公众参与执法才能控烟

  “吸烟是当今世界第一大公共卫生问题,已构成对人类健康的最大威胁。”中国健康促进与教育学会会长、中国医师协会会长殷大奎指出,烟草使用和依赖是一种慢性高复发性疾病,世界卫生组织已经将其列入国际疾病分类。

  《2011年中国控制吸烟报告》显示,每年,全球有将近600万人、中国有100万人死于烟草相关疾病;而据《2010年全球成人烟草调查结果》显示,中国7.38亿非吸烟者遭受二手烟危害,其中有1.8亿青少年。

  对此,新探健康发展研究中心李金奎指出,儿童的排毒能力远低于成人,更易受到二手烟的危害——儿童血液中可丁宁(尼古丁代谢产物)的含量是成年人的一倍以上。

  “‘六一’儿童节将至,送给孩子最好的礼物就是无烟环境。”李金奎呼吁,婴幼儿遭受二手烟危害,容易发生婴儿猝死综合征、哮喘急性发作、慢性呼吸系统疾病、肺功能发育减缓、中耳疾病、急性呼吸系统疾病等。

  中国政法大学副校长马怀德教授认为,当前,让公众参与到控烟执法中来是最重要的。那么,公众参与禁烟执法的动力何在?

  “要给公众设立相应义务。我非常赞成哈尔滨市立法中提出的‘任何人在吸烟场所都有权利履行或者行使一部分权利’。”马怀德解释,可以动员任何一个公众利用这样的方式,比如随手拍,或者检举、揭发,甚至政府可以用有奖征集相关证据的方式来实现这个目标。

  马怀德认为,前两天,中国健康教育中心发动的重点监督全国医疗卫生系统的“随手拍支持控烟”活动,就是一个很好的发动公众参与的活动。

  “全面推行公共场所禁烟,是保护不吸烟人群的健康,而不是限制吸烟者的自由。”杨功焕指出,全面推行场所禁烟,将降低烟草使用和二手烟带来的巨大健康危害,维护了每一位公民的健康权。