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大气污染防治法亟须修改
大气污染
法律是治理大气污染的有力武器之一。我国1987年出台的《中华人民共和国大气污染防治法》最近一次修改是2000年，至今已达13年之久，相关规定明显滞后。恰逢世界环境日，本报关注大气污染问题，呼吁尽快修改大气污染防治法。
大气污染渐严重
现行法律多不足
从去年冬季绵延到今年春季，全国有30个省(区、市)先后出现不同程度的雾霾天气，北京的空气污染指数更是再三爆表。据国家气象局发布的数据显示，今年春季中国内地平均雾霾日数为12.1天，较常年同期偏多4.3天，为1961年以来历史同期最多。北京市雾霾日数46天，较常年同期(7.1天)偏多 5.5倍，为近60年最多。
环保部数据显示，长时间、大范围的雾霾天气，影响全国17个省(市、区)，约占国土面积的1/4，受影响人口达6亿。目前，我国仍有约70%的城市不能达到新的环境空气质量标准。这不禁让人们质疑：大气污染防治法管用吗?
制定于1987年的大气污染防治法，先后在1995年、2000年经历两次修改。2006年后又进入修改程序，但修改草案稿于2010年1月由环保部报国务院法制办后，一直处于“排期”状态。用13年前修改的法律治理当下的大气污染，已明显不合时宜。
不少专家认为，大气污染防治法没有明确规定政府关于保护大气环境的责任，政府防治大气污染的指标也不明确，导致大多数地方政府优先发展经济，“先污染、后治理”的现象时有发生。同时，大气污染防治法规定的处罚力度较轻，最高额也仅为十万元以下，难以起到遏制环境违法行为的效果。
“条款过时了。”中国人民大学教授、环境资源法教研室主任周珂说，“现有法律规定，二氧化硫、大的颗粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重点防控对象。但是，在现实生活中，PM2.5、氮氧化物、扬尘，已经成为新的污染物控制的重点，这些在现有法律中体现不多。”
曾参与大气污染防治法修改的中国社会科学院研究员常纪文也认为，现行法律的一些规定不再适合当下的环境状况，“比如，没有预计到现在的工业污染会这么严重;再如，重视的是个体企业的大气污染防治，但目前区域性污染已经成为一个很突出的问题。”
各地出招治大气
国外经验可借鉴
面对日渐严峻的大气污染，环保部以及我国不少省市已出台了治理大气污染的政策法规。
目前，环保部正在牵头制定大气污染防治计划，预计年内颁布。针对PM2.5的治理，环保部已经在今年3月发布了《关于执行大气污染物特别排放限制的公告》，对全国47个地级以上城市的火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行业，实行大气污染物的特别排放限制，特别排放的标准比法定的排放标准要严得多。
据报道，受雾霾影响较为严重的北京，今年6月底之前将完成《北京市大气污染防治条例(送审稿)》，并上报北京市人大常委会审议，年内有望出台。按照条例草案的要求，在大气受到严重污染、可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下，市政府应当及时发布大气污染公告，采取强制性应急措施，如按照车辆的排放水平、使用年限或者车型在一定区域内采取限制机动车行驶的机动车交通管制措施。
陕西省也于今年5月发布了《陕西省“治污降霾保卫蓝天”行动计划(2013年)》。相较于过去以蓝天数为考核指标，此次行动计划将二氧化硫、二氧化氮、降尘、PM10和PM2.5五项污染物浓度的下降幅度作为考核指标，更加细化和明确。该计划共涉及三大类任务：集中治理百余家燃煤企业污染问题;加强机动车污染防治工作;加大城市大气综合整治工作力度。
对于地方出台政策法规治理大气污染的做法，周珂认为这是一种行之有效的方式，“由各地方出台政策法规治理大气污染，可以为国家层面修改大气污染防治法提供参考。”
国外经验同样可以借鉴。据了解，日本的大气环境法比较具体明确，可操作性强。之所以如此，一个重要原因是日本的大气环境立法走的是自下而上的路线，先有地方立法，之后在地方立法的经验基础上，形成国家立法。
周珂建议，我国可以学习国外的先进经验，在一些重点省市治理大气污染的成功经验基础上，推动全国性的立法，出台全国性的大气污染防治措施，是一种比较顺畅的机制。
修法应当避误区
单行条例可先行
毫无疑问，大气污染防治法应当与时俱进，尽快修改。
当前，修法之所以速度迟缓，效果不佳，一个重要原因就在于有关部门为了消除经济部门的反对，往往小修、小补或者迁就，并没有在框架上作出较大的调整，希望通过这种方式获得改比不改好的效果。
为此，专家认为，修法一定要下决心、出实招、在全社会范围内形成共识。而这个共识的前提是，有些地方已经实施了该治理方式并且取得了不错的效果。
“在修法过程中，我们应该避免一些误区。”周珂指出，国家层面的立法应当明确其关注的领域。“现有法律的一大问题是什么都想管，但往往什么都难管好。从国外的立法经验来看，譬如美国的《清洁空气法》，主要确定空气质量标准和基本原则。国家立法就应该立足于宏观把握，具体问题则由地方立法来解决。”
对于地方立法治理大气污染而言，各地也应该突破一些陈旧、错误的观念。比如，人们往往对我国立法有一些错误理解，认为国家立法没有的，地方就不能规定。
“的确，在大多数情况下是这样的，但在环境领域不是。国家立法没有的，地方立法可以有;国家标准定得低的，地方标准可以高，这些都可以突破，况且我国环境保护法本身就有这方面的专门规定。”周珂说，在今后的大气污染防治立法中，应当赋予地方更多的权限，国家立法应当为地方或区域立法提供基础和必要的保障机制。
此外，大气污染防治法重视对现有设备污染源的控制，而忽视对新污染源的控制。虽然我国近年来出台了环境影响评价区域限批、流域限批制度，这些制度也控制了新污染源，但实际上保护了老污染源。因此，专家认为，应将控制新污染源制度与淘汰落后设备制度结合起来，共同治理大气污染。
常纪文则建议，将区域污染联防联控写进现有法律。区域性污染是我国许多地区面临的共同问题，以北京为例，北京PM2.5主要污染物有一部分来源于邻近区域。这种情况下，如果不在联系紧密的省市之间实行联防联控，大气污染的问题就难以解决。
“其实，早在2008年奥运会期间，在国家统一指挥下，北京及周边兄弟省市采取区域联防联控，取得了良好效果。”常纪文说，可见，如果联防联控制度能够得到法律的确认，如果制定了区域大气污染防治工作的整体规划，这将有助于建立区域联防联控的长效机制，在更广范围内取得较好的治理效果。
周珂建议，可以细化一些具体制度，通过制定单行条例来解决问题。例如，以前我国经济不是很发达，移动污染物排放源(机动车、船、飞机等)带来的污染也不是很严重。现在，尤其是在北京、上海等大城市，移动污染物排放源的污染日趋严重，可以通过制定单行条例或地方立法的方式，控制移动污染物排放源。
