猪流感暴发拷问我国动物防疫体系

猪流感暴发给我国带来什么警示?近两天主管部门高官的盲目乐观让我们忧心重重。在他们眼里，目前的猪流感是人的病，不是猪的病，我国的猪没有病，好得很。我们也希望我们畜禽养殖能有这样的一个状态，但多次在基层的调查经历，使我们对目前我国畜禽养殖存在的问题根本乐观不起来，许多问题存在重大隐患。如果我们从目前这些传染力极强的猪流感事情上能够得到一些启发，从快从严地构建我们畜禽养殖防疫体系，这才是相关政府部门真正应该做的。但如果相关部门盲目地乐观，对目前存在的重大隐患视而不见，或许以后的某一天，羊流感、鸡流感等乱七八糟的怪病暴发起来，你一点都不会感到奇怪。从猪流感暴发来看看我国动物防疫体系，他们能够经受着考验吗?还面临什么样的问题与挑战?如何进行改进?

猪流感拷问我国动物防疫体系

墨西哥猪流感的爆发，给我国诸多警示。如何构建强有力的动物防疫体系建设非常重要。但的是目前我国的动物防疫体系存在巨大挑战，特别是基层防疫体系薄弱表现的“线断、网破、人散”突出问题，如何进行有针对性的建设，未雨筹谋已变得十分重要。

猪流感(SWINE FLU)是由高致病性流感病毒引起的烈性传染病，传播速度极快，死亡率极高。近年来，我国禽类流感以及猪传染性疫病频繁发生，不但严重影响家禽业的持续、健康、快速发展,而且发生了猪流感传染人类的病例，对动物卫生和公共卫生安全构成极大威胁，成为全球关注的热点问题。猪流感的爆发同流行病毒，落后的禽类饲养方式，防疫体制密切有关。猪流感疫情的爆发使家禽养殖业面临严峻的挑战，针对猪流感疫情不仅要加强科学研究进行预防,而且要深刻反思现存动物防疫体系，应该意识到在大力发展家禽养殖业的同时，加快农村动物防疫体系建设是何等的重要和迫切。

疫情的爆发证实了建立健全农村检疫防疫体系的重要性。近些年各种畜禽流动病暴发不断，2004年1月开始,亚洲先后有10多个国家遭到了禽流感的冲击, 我国政府经过近2个月的努力, 全部扑灭49个疫区的疫情，去年又暴发猪监耳病等。近年不断暴发如此多的弊病深刻折射出我国动物防疫体系特别是农村动物防疫体系还存在的漏洞。猪流感把问题指向更深层面，目前,动物疫病防治体系基础实施薄弱已成为中国畜牧业优势高效发展的主要瓶颈,加强动物防疫建设刻不容缓。对我国而言，当务之急就是建立起有效地基层猪流感监测机制，我国的疫病监测体系还相对薄弱。

猪流感暴露了传统的饲养方式在防疫方面的弊端

我国每年饲养家禽约142亿只，其中有70%是由农民分散养殖的。在养殖过程中,由于一些养殖户防疫意识比较淡薄, 家禽免疫密度低，一旦发现疫病，很难查清来源，有时不上报疫情。在大多数地区，养殖户把鸡、鸭、鹅多种禽类混养，而且人、畜、禽混居现象较普遍，大大增加了人感染的可能。在家禽饲养过程中，为了单纯追求片面经济效益，滥用大量抗生素、生长激素提高生产率，使动物抵御疫病的能力差。传统的饲养方式是造成目前疫情形势严峻和控制困难的重要原因之一。

猪禽等动物流感的负面影响是有目共睹的，如何建设农村动物防疫体系预防猪流感，防止传播给人类，降低损失是十分重要的问题。从家禽养殖业长远发展角度看，应建立长效防疫机制，确保家禽养殖的可持续健康发展;从预防猪流感角度来看, 改变传统饲养方式，加强饲养环节管理是预防动物疫病的先决条件，应把饲养管理和疫病预防作为一个有机的整体统筹加以考虑。建立高效的动物防疫体系不仅从根本上有效防控和扑灭重大动物疫情，而且对促进家禽业的持续健康发展、促进解决“三农”问题，有力保障消费者的健康，提升我国家禽产品的国际竞争力，跨越技术性贸易壁垒具有现实的意义。

检疫、防疫和卫生监督三个系统构成了我国动物防疫体系，经历了从计划经济体制到市场经济体制，新中国成立初期，我国畜牧业不很发达，国家财政资金流向主要用于监测畜牧兽医站，改善畜牧业生产条件。经过几代人的努力，我国在动物防疫体系建设方面取得了一定成就，有效地控制了畜禽疾病。我国的动物防疫体系初建于上世纪50年代的计划经济时代，当时农户禽畜饲养量很少，基层防疫靠行政命令，兽医工资和防疫经费由财政和农村集体负担，遵照统一防疫，统筹收费的模式。从建国到改革开放初期，我国的农业一直处于供给不足状态。1978年实行家庭联产承包制后，集体经济逐渐解体。我国经过多年努力建设起来的3万多个乡、镇畜牧兽医站，担负起为农民提供市场信息、技术指导、防疫配种等多方面的服务。对于动物疫病的防治起到了重要作用。下面从宏观角度和微观角度具体分析我国动物防疫体系的现状。

我国动物防疫体系宏观层面存在的问题：条块分割、法律漏洞、公共品投入严重不足。

动物防疫管理体制是条块分割、分段管理多头管理

改革开放以来随着国际贸易的发展，人流和物流的增多，动物疫情变得越来越复杂，动物疫情多发病于地域辽阔的广大农村地区，因此我国动物防疫体系面临严重的挑战，在我国现行管理体制体制下，动物产品的卫生防疫监督实行的是分段管理和交叉管理，具体来说由农业部门分管饲养，商务部门分管屠宰，卫生部门也要参与。防疫体制是从国家到省、市、县的分级管理体制，我国现在的兽医管理体制是“是条块分割、分段管理多头管理”的现状，影响了动物疫病控制效率。

法律建设方面

在法律建设方面：《中华人民共和国动物防疫法》自1998年1月1日开始实施以来，开创了我国动物防疫体制的新纪元，由原来适应计划经济时代转变为市场经济条件的动物防疫工作有法可依。目前出台配套的法律法规有：《兽药管理条例》、《饲料与饲料添加剂管理条例》，并已经制定了《动物检疫管理办法》、《免疫标识管理办法》和《动物标识条件审核管理办法》，对疫病等防治技术进行了规范。

我国已经建立了一系列行之有效的法律和法规,但是有法不依、执法不严的现象依然存在,很大程度上制约了防疫工作的正常有序开展，应加强执法机构和队伍的建设,强化检疫执法工作。

农村公共投资严重不足的问题

改革开放以来国家逐步加强动物防疫体系的建设，取得初步成效。随后家禽养殖业迅速发展，长期以来对家畜产品的关注也仅停留在数量，我国动物防疫体系的建设明显滞后于养殖业的发展速度。随着市场化程度的提高，改革开放以来我国家禽业实现了持续20多年来的快速增长，随着畜牧业产业规模的扩大使供求关系发生了变化，禽畜数量剧增使基层防疫、检疫任务繁重，各年份产量具体数据见表1：

表1 家禽类产品

年份 禽肉产量(万吨) 禽蛋产量(万吨)

1995 935 1677

1996 833 1897

1997 979 1897

1998 1056 2021

1999 1116 2135

2000 1208 2243

2001 1210 2337

2002 1250 2462

2003 1312 2607

2004 1351 2724

数据来源：中国农业信息网

依据表1数据禽畜产量的变化趋势如图1所示：

图1 我国的养殖业禽肉和禽蛋产量变化趋势

从图1可以看到，我国的养殖业禽肉和禽蛋产量一直呈直线上升趋势。但是社会卫生支出的比重呈下降趋势：从统计数据(见表2)可知，1980～2003年时间区间范围内，社会卫生绝对值逐年递增，但是社会卫生支出的比重呈逐年下降趋势。

表2 卫生费用表 单位：亿元

项目 1980 1990 1995 2000 2001 2002 2003

社会卫生支出(亿元) 61.0 293.1 767.8 1171.9 1211.4 1503.6 1808.4

社会卫生支出(%) 42.6 39.2 35.6 25.5 24.1 26.5 27.3

数据来源：《2005年中国卫生统计提要》， http://www.moh.gov.cn中心。

社会卫生支出比重由1980年42.6%下降到2003年的27.3%，23年间下降了15.3%,具体如图所示:

从使用情况看，对于卫生防疫这种很难看到显著效果的事业投入较少，而且公共卫生支出用于农村基层卫生组织的比重很小(刘明慧,2005)。猪禽等动物流感的爆发属于公共事件，对农民收入和国民经济都产生了很大影响。政府将需要增加对农村公共品投资，解决农村公共投资严重不足的问题。动物防疫工作是公共卫生工作的重要组成部分，动物防疫体系和医疗卫生体系相辅相成、相互促进。由于防疫经费的缺乏，很多地方农村家禽免疫费用大部分由农民自己来承担，据统计湖北省只有6%的地方是由国家拿钱来执行强制免疫，其余则要靠养殖户自已拿钱。特别是农村税费改革后，事业单位也进一步进行改革。一些地方政府为给财政减轻负担，把乡镇兽医站等推向了市场，使原来由政府财政开支的基层兽医站等防疫组织转变为自收自支的事业单位。

我国基层动物防疫体系的存在问题：线断、网破、人散

2004年免征农业税后，很多地区乡镇一级的基层动物防疫体系的职能被合并。通过这次猪流感疫情，应该看到农村动物的防疫体系还不健全,许多乡镇兽医站受到削弱，不少地方的农村公共卫生防疫体制比较薄弱，近年来由于多数县、乡级财政遇到困难，多数被关、停、并、转，农村公共投资严重不足，据22个省、市、自治区的不完全统计，撤消、合并乡镇兽医站3342个，造成专业从业人员流失，基层动物防疫体系出现了“线断、网破、人散”的被动局面。

根据《中华人民共和国动物防疫法》的规定，我国在省、市、县三级设立了动物防疫和监督机构。在全国设立了国家、省、市、县、乡各个级别的畜牧兽医站，还设立了包括国家省级、 县级和边境口岸监测站的动物疫情监测体系，国家已经建立了国家参考实验室、国家外来疫病监测诊断中心、农业部兽医诊断中心等实验室，各级科研结构和大专院校实验室。

我国是全世界最大的家禽、牲畜饲养国，家禽饲养量占全世界20.8%，家禽年存栏量占29%，水禽饲养量占76%，鸡蛋产量占43%，而且分布于广大的农村地区，因此防疫工作的重点在基层，但是目前基层领域存在问题较大，“网破、线断、人散”三个词形象地勾勒出了目前基层动物防疫体系的现状。而且我国农村40%的家禽禽类散养混养的现状，农村公共卫生防疫体制比较薄弱。建立县、乡的防疫站是适合中国国情的农村公共卫生体系，随着养殖业的发展，防疫网络的建设滞后，农村地区的防疫特别是农户长期处于被忽略的状态，农户出现的疫情不能及时上报，导致不能对疫情作出快速响应，原来分布在基层的防疫队伍线断人散，具体结构如图3所示：

目前基层防疫体系现状为线断、网破、人散的局面。即自上而下的防疫线断了，动物疾病防疫网破了，从事防疫工作的人员散了。

基层动物防疫体系“线断”状况

我国现存的兽医体制还是计划经济时代的产物，远远不适应市场经济的需求，也没有同国际惯例接轨。畜牧机构残缺不全，乡镇机构改革后，许多乡镇畜牧兽医站受到了削弱。很多乡镇兽医站已经不存在，整个防疫体系处于线断阶段。据葫芦岛市调查显示，全市98个乡镇设有兽医站，只有1/3能正常工作，1/3维持工作，1/3工作瘫痪。基层动物防疫力量薄弱使防控措施难以具体落实。特别是兽医管理体制，仍没有官方兽医和从业兽医划分开，并强化官方兽医管理。基层兽医站在税费改革后，绝大多数是自收自支的事业单位，由于投入的经费少，导致基层动物防疫基础设施十分落后，由于缺少先进的仪器和化验设备，检测检验手段不精确， 对动物疾病的诊断很多情况下凭借兽医验来判断，很难做到及时发现和控制，疫情监测机制、通报系统都存在漏洞。广大农村地区防疫技术力量不足，农民缺乏防疫意识，农村动物防疫体系普遍出现“线断”。

层动物防疫体系“网破””状况

尽管我国制定了《动物防疫法》，但有法不依、执法不严的现象存在。基层动物防疫力量薄弱使防控措施难以具体落实;执法队伍力量不足，畜产品安全监管难以到位;基础性动物防疫工作的缺位目前表现在动物疫病、动物性食品安全的检疫缺乏由国家控制专业防检体系。基层目前对这一块是多头管理：动物饲养、运输由农业部门进行兽医检疫;屠宰加工由企业的兽医进行屠宰检疫;畜产品进入市场由工商和卫生部门执法;进出口由出入境检验检疫机构负责【4】。很多村没有兽医，在免疫时靠临时找人，没有形成有效的基层防疫网络，而且由于近几年实行自愿免疫导致防疫密度大为下降。由于“网破”，防疫计划无法落实，增加了控制疫病的难度，加大家禽患病的风险。

基层动物防疫体系“人散”状况

基层防疫人才出现断档，畜牧兽医人员年龄结构老龄化现象严重，防疫队伍普遍存在技术素质偏低，能力不高，不能及时判断发现疫情;防疫员编制不足、人员偏少，制约了防疫工作的开展。很多乡镇基层兽医站为自收自支单位，由于工资福利偏低，造成了基层防疫人员流失，导致基层防疫队伍不稳定。据湖北省畜牧局反映，在乡镇机构改革后，全省原有的1000多个基层畜牧兽医站就只剩下500多个，一半的畜牧兽医站牌子摘了，人散了，兽医人员纷纷转行外出打工[11] ，基层防疫工作出现许多空白。

纵观我国动物防疫体系历史进程，总结分析动物防疫体系现实状况，从我国现在的动物防疫体系看, 农村公共卫生防疫体制比较薄弱,严重影响制约了动物防疫措施的有效实施。

如何提高我国动物防疫体系水平?

我国农村公共卫生体系是全国公共卫生体系最薄弱的环节，要立足当前，强化基础，全面加强农村的疫情防控能力建设，并放眼长远，努力构建长效机制[2]。加强对动物疫情预报、诊断确诊、监测和预警，提高对动物疫情的应急反应和处理能力，主要是兼顾畜产品质量、公共卫生方面， 重点抓好制度和设施建设, 加快兽医管理体制改革，提高重大动物疫病防控能力和公共卫生安全水平是当前紧迫任务。动物防疫是家禽业的基础性工作，是预防、控制动物疫情发生和传播的有效手段，猪流感爆发反映当前农村动物防疫中还存在诸多问题，亟需采取相应措施加以解决，猪流感爆发区的防疫机构应该针对疫情认真总结经验和教训,严防严控猪流感等其它动物疫情等发生。

政府增加对农村公共品投资，解决农村公共投资严重不足问题

2004年冬在全国若干个省区出现禽流感疫情后 ，中央包括地方各级政府及相关部门加大动物防疫体系改革力度，制订了详尽的防禽应急预案。2005年5月国务院出台了国务院出台《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，对改革的指导思想、基本原则、主要目标和主要内容等做出了明确规定;明确提出兽医工作是公共卫生的重要组成部分，要求在改革中提高动物卫生监管执法水平，提高动物防疫公共服务能力，切实加强基层动物防疫机构建设，建立和完善兽医工作的公共财政保障机制。

物防疫体系不仅防止动物疫病的流行传播，而且成为公共卫生的重要组成部分。财政经费投入是保障动物防疫工作的前提，首先农村卫生防疫的建设需要大量投入财政资金。其次加强疫病防控工作的研究，加大对动物防疫科技投入，保证动物防疫工作的技术需求，积极组织防疫疫苗的生产和研发工作。再次切实减轻广大农户负担，免费提供猪流感疫苗;对散养家禽免费实施免疫接种。按照国家有关规定对高致病性猪流感等动物疫病的强制免疫密度要达到100%。最后按照国家有关的规定，全面落实扑杀补偿政策，对强制扑杀给农民造成的经济损失及时给予补偿。

加快家禽业养殖生产方式的转变，培养农户和企业的防疫观念，形成以防疫为主导的生产体系

猪流感危机已暴露了小规模饲养方式在动物防疫方面的严重弊端。全国的调查资料显示，我国的大型禽肉、禽蛋加工的企业还没有发生包括猪流感在内的疫情。主要原因是规模化养殖场一般配备专业化的防疫人员并采取了较为科学饲养方式。因此应帮助农户制定合理的养殖方案，转变人畜禽共居养殖方式，发展小区养殖，走规模化的发展是完善动物防疫体制的关键一步。家禽散养方式必须改进，国家要从资金方面给农户予以扶植。针对目前我国广大农村40%的家禽散养混养的现状，农业部表示推进规模化养殖，采取多种优惠措施鼓励农民进行规模化的改革，以减少动物疫病的发生。

加强基层防疫队伍建设

建立乡村一级的防疫队伍，乡镇政府应确定一位领导和必要的工作人员负责乡、村公共卫生工作，每个行政村应选择一名村医作为兼职卫生防疫人员，负责健康宣传教育、疫情监测、报告和一般应急处理。对兼职的卫生防疫人员由地方政府给予一定的经费补助【12】。乡村一级的防疫人员主要负责防疫、疫情上报以及协检等工作，乡村一级的防疫队伍属防疫体系“网底”工程，对于解决基层防疫体系缺位线断有至关重要的作用。改善基层防疫人员的福利待遇，加强培训，保证基层防疫队伍的稳定和发展。

建设乡镇防疫基础设施，健全农村疫情监测网络

乡镇畜牧兽医站作为动物防疫体系的第一道防线，重点加强防疫基础设施的建设，各级政府把加强防疫硬件设施的建设重点投资在县、乡两级防疫监督站，特别加快乡兽医诊疗室和村兽医服务室建设，。加快检测实验设备的更新，改变基层兽医站无化验检测能力的局面。才能做到有条件、有手段、有能力做好基层动物防疫工作，提高基层动物防疫的整体水平，形成有效的动物防疫体系。

建立快速测报体系，运用信息技术完善动物疫情的网络化管理，提高对各种动物疫病的监测预警能力，发现疫情及时报告。卫生部正与有关部门研究，在“十一五”期间把健全农村公共卫生体系和疫情防控网络作为一项重要任务。扩大疫病防治基础实施投入，提高疫病监控能力和水平，逐步完善省、地、县、乡的防疫网(沈镇昭，2004)。我国现行家庭养殖方式下，农户主动配合畜禽防疫免疫工作才能保证防疫密度，应对农户普及知识，做到早发现，早报告。

基层的动物防疫工作纳入法制化和规范化管理

在预防和控制消灭疫病过程中,法律的作用日益突出,进一步完善我国畜禽疫病的防疫体系、政策和法规的建设，将基层动物防疫工作纳入法制化和规范化管理，做到依法规范和依法实施，使我国动物防疫体系从根本上得到改变。各级检疫部门依法做好动物检疫工作，在开展检疫工作时，要注重对动物检疫防疫证、免疫标识的收缴管理力度，对没有动物防疫证和动物标识的畜禽不得出场、运输及市场准入，并依法进行补补充防疫，确保饲养、生产加工、流通、销售和消费的全过程的食品安全。无动物防疫证和无动物标识的畜禽不得屠宰，以防止各种疫病的传播和扩散，建立畜禽检疫准入制度。

结论

动物防疫体系的建设关系到经济发展、社会稳定、人类健康等大事，是我国公共卫生事业的重要组成部分。动物疫病防制是一项系统工程，应严格贯彻执行以预防为主的方针，采取综合性卫生防疫措施，认真贯彻执行《中华人民共和国动物防疫法》，树立依法防制观念，提高防制动物疫病的防范意识，建立健全动物疫病防疫体系，同时要不断加强对动物疫病的研究，采用先进的防制技术和监测手段，控制动物疫病发生与流行，以促进我国家禽业的健康快速发展。