日前，为推进能源生产和消费革命，尽快解决弃水弃风弃光问题，国家发展改革委、国家能源局联合发布了《解决弃水弃风弃光问题实施方案》（下文简称《方案》），方案中指出为了完善可再生能源开发利用机制，将实行可再生能源电力配额制（下文简称为“配额制”）。提出到2020年在全国范围内有效解决弃水弃风弃光问题。

　　据一位接近政策制定的人士称，这次配额制“肯定要出来”，下一步就是等待《可再生能源电力配额及考核办法》发布。意味着酝酿多年的配额制即将出台。《方案》的出台有望从多个角度进一步降低新能源限电水平，从而提升下游运营企业的盈利能力。

　　发电侧售电侧共同承担？

　　在《方案》中有关配额制的部分，针对售电侧和发电侧提出了两类可再生能源电力比重，一个是按年度确定的“各省级区域全社会用电量中可再生能源电力消费量最低比重指标”，一个是“电力生产企业的发电装机和年发电量构成中的可再生能源比重要求”。其中前者由“各省级电网企业及其他地方电网企业、配售电企业（含社会资本投资的增量配电网企业、自备电厂）”负责完成，后者由电力生产企业负责。

　　省级政府是否列为考核对象，并将配额制完成情况纳入行政绩效考核体系，备受关注。

　　这次将两类比重同时提出，是把所有利益相关方都纳入了配额制的框架，对于这一结果，无论是发电侧还是售电侧都相对满意。

　　对比去年，国家能源局曾下发过两份有关配额制文件，即《关于征求建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求通知意见的函》和《建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》。这两份文件分别对2020年，燃煤发电企业的非水可再生能源发电量与火电发电量的比重，和各省（区、市）全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标提出了明确意见。

　　对此，无论是发电侧还是售电侧都意见很大。

　　发电侧认为如果配额只分配给发电侧，是人为增加了发电侧的成本，但电价传导机制的不顺畅，导致发展可再生能源的成本将全部由发电侧承担，十分不合理。并且最终的电力消纳，不仅仅由发电企业决定，仅仅考核发电企业，而不考核售电侧，并不能真正解决消纳问题。

　　售电侧则认为，如果只把配额分配给自己，而不给发电侧以压力，难免会出现“巧妇难为无米之炊”的现象，另外他们也担忧发电企业偏向更有利可图的煤电而不愿意发清洁电，或者揣着清洁发电装机坐地涨价。

　　后来，由于反对意见太多，相应的考核机制并没有出台，那两份文件也就形同虚设了。但是，这次出台方案要求发电侧和售电侧共同承担，两方的反对声音小了很多。只不过，最终如何共同承担，还得看“另行发布”的《可再生能源电力配额及考核办法》。

　　十多年的博弈终将结束？

　　“这个文件利益集团们博弈了一段时间了，很多棱角都被磨掉了”，知情人士这么评价这次的《方案》，而有关配额制的博弈已经持续了十几年。

　　早在21世纪初，中国就已经开始了关于配额制的讨论，但因为配额制复杂的立法过程和省间协调问题，以及不确定的价格和总成本等问题，落败于政策模型更为简单的固定电价政策，最终没能见诸于2005年初通过的《可再生能源法》。

　　随后，固定电价的政策在一定程度上促进了中国新能源产业的高速发展，但一些问题开始显现。一方面，一些地区开始出现弃风弃光现象并日益严重，另一方面，可再生能源基金缺口不断扩大，中国的可再生能源呈现出了局部过剩但总体不足的态势。随着固定电价政策的弊端开始呈现，配额制重新进入政策制定者的视线。

　　2012年，在国家能源局发布的《可再生能源发展“十二五”规划》（下文简称《规划》）中，提出了“实施可再生能源电力配额制度”，这是可再生能源电力配额制首次出现在国家能源规划文件上。

　　在此规划的设想中，配额目标分配到各省（区、市），对于发电侧和售电侧都提出了相应要求。其中地方政府和电网企业是配额目标的承担主体，前者承担行政管理责任，后者承担实施责任。至于发电侧，对于“达到规定规模的大型发电投资经营企业”，也提出了“非水电可再生能源电力装机容量和发电量应达到规定的比重”的要求。

　　另一方面，国家能源局开始起草《可再生能源电力配额管理办法》（下文简称《办法》），作为《规划》中配额制落实的保障，但最终卡在了上报国务院审定的阶段。据了解，《办法》中提出了“将可再生能源电力消费配额指标纳入省级人民政府绩效考核体系”强有力措施，而正是这一点让某些省份地方政府强烈反对，指出配额制有浓重的计划强制色彩，是在搞计划经济，《办法》最终胎死腹中。

　　配额制能否出鞘？是否还是利剑？

　　这次《方案》中有关配额制的内容，与2012年《规划》的内容可谓一脉相承，均提到了发电侧和售电侧要承担责任，但仔细辨别会发现这次文件的措辞意义更丰富，或许正是这被“磨平的棱角”，让知情人士对于配额制最终落定非常有信心。

　　首先，《方案》在配额承担主体中，并没有明确提出地方政府所需要承担的责任，仅仅在“推进可再生能源电力参与市场化交易”这一部分，提出了“有关地区尽快取消跨省跨区可再生能源电力交易受端不合理的限价规定”。

　　其次，《方案》在受电侧的承担主体中新增了“配售电企业（含社会资本投资的增量配电网企业、自备电厂）”。毕竟随着电改的推进，售电侧逐步放开，电网企业已经不能完全代表售电侧。

　　最后，这次的配额制内容中并没有强调“非水”，而仅仅以“可再生能源电力”代之。中电联行业发展与资源节约部副主任薛静表示，目前水电开发的成本上升，且弃水现象日益严重，在市场竞争中并不比风、光有过多优势，而且配额制需要符合国情，中国发展清洁能源，不可能撇开水电。

　　这一切，最终还是得看具体的考核办法。

　　目前业界的疑虑是，如果不考核省政府，配额制在促进跨省可再生能源输送的力度是否足够？虽然不强调“非水”，但之前有关配额制指标的所有测算都是针对“非水可再生能源电力”，未来的配额是否真能考虑水电？虽然2012年发布的《规划》中对发电侧与售电侧也都提出了要求，但在准备《办法》时，重点考核的还是售电侧。那么与这次《方案》配套的考核办法，真的能做到两侧同时考核么？如果要两侧同时考核，具体又要如何实施，避免重复，从而能真正有效促进可再生能源的良性发展，而不是仅仅下指标呢？

　　另行发布的《可再生能源电力配额与考核办法》何时出台，将备受瞩目。新能源行业需要注意的是，配额制的最终出台，必定会结合绿证，逐步替代现有的固定电价补贴模式，并将是一场行业变革。

　　配额制将出台

　　方案提出总体目标，2017年可再生能源电力受限严重地区弃水弃风弃光状况实现明显缓解。云南、四川水能利用率力争达到90%左右，甘肃、新疆弃风率降至30%左右，吉林、黑龙江和内蒙古弃风率降至20%左右，甘肃、新疆弃光率降至20%左右，陕西、青海弃光率力争控制在10%以内。确保弃水弃风弃光电量和限电比例逐年下降，到2020年在全国范围内有效解决弃水弃风弃光问题。

　　方案要求，完善可再生能源开发利用机制，落实可再生能源优先发电制度，推进可再生能源电力参与市场化交易。在国家核定最低保障收购年利用小时数的地区，对最低保障收购年利用小时数之外的可再生能源电量，鼓励通过市场化交易促进消纳利用。

　　业内人士指出，此次《方案》最大的一个亮点就是提出配额制，首次正式提出《可再生能源电力配额及考核办法》，意味着酝酿多年的配额制即将出台。该措施是促进新能源长足发展关键环节，推出将夯实可再生能源发展的政策基础。

　　“配额制将使可再生能源消纳具有强制性，无论东部地区特高压受端省份吸收外来清洁电力的积极性，还是北方、西南地区扩大本地清洁能源消纳的积极性，均有望得到显著提升，将对清洁能源的消纳起到核心推动作用。同时，配额制与绿证制度有望结合起来，对于补贴问题的缓解也将推动明显。”平安证券分析师表示。

　　方案还指出，多渠道拓展可再生能源电力本地消纳。加快实施电能替代。“十三五”期间全国实现电能替代电量4500亿千瓦时。大力推广可再生能源电力供热。在风能、太阳能和水能资源富集地区，积极推进各种类型电供热替代燃煤供热。

　　纾困新能源电力

　　分析认为，《方案》是从顶层设计方面提出系统的弃水弃风弃光解决方案，这也是一直困扰我国可再生能源发展的难题。该方案解决措施涵盖体制机制、电网建设运行、电源结构及布局、消纳方式等各个方面，表明监管方面针对弃风弃光等问题对症下药，解决的思路非常清晰。

　　自2016年起，国家有关部门即陆续发文提出提高可再生能源消纳比例，但均是采取单一方式，针对特定地区，或针对单一能源形式。光大证券分析师王威指出，此次《方案》是第一次全面梳理可再生能源消纳措施，全方位多措并举。按照目前的测算，2016年我国仅四川、云南地区弃水量超过600亿千瓦时，三北地区弃风近400亿千瓦时，弃光近100亿千瓦时。根据“三弃”解决方式和总体目标，“三弃”问题在“十三五”末期必将得到有效解决，可再生能源发电企业及相关行业受益明显。

　　“一方面，可再生能源发电企业以及风电、光伏发电运营公司将直接受益，如太阳能；另一方面，建议关注改善空间较大，弃水改善条件较优的雅砻江流域的企业，如川投能源、国投电力。”王威表示。