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聚焦水污染防治法修订和审议

2007.9.04

“一些地区有河皆干、有水皆污”,“水污染防治旧账未清完、又欠新账”……8月26日,国家环保局局长周生贤用这样极端的词汇描述了我国水污染的现状和水环境保护面临的困局。当天,由国务院起草完成的《水污染防治法(修订草案)》提交正在召开的十届全国人大常委会第二十九次会议审议。8月28日,会议分组审议了这个草案。

  8月30日,全国人大常委会决定9月5日将全文公布该草案,向全社会征求意见。

  进一步明确地方政府责任

  修定草案规定,县级以上人民政府应当采取防治水污染的对策和措施,对本行政区域的水环境质量负责,并将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。同时还规定,县级以上地方人民政府应当按照各自的污染物排放总量控制指标,消减和控制本行政区域内的重点水污染物排放总量,并最终将总量控制指标分解落实到排污单位。对超过重点水污染物总量控制指标的地区,有关人民政府环境主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目。

  张肖委员建议草案增加有关行政问责的内容:“县级以上地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责。任期内辖区水源产生严重污染,或者治理不达标的,要引咎辞职。”

  王祖训委员则提出,一把手不重视,不过问,很多问题解决不了。现在政府责任明确了,但是我觉得力度不够。建议法律明确省长、市长、县长水污染负责制。

  柳斌委员说:“在罚的方面,修订草案对政府的责任显得轻描淡写,实际上,如果政府把第一关把住了,污染问题就可以大大减轻。”

  建立水环境信息统一发布制度

  草案规定,国家建立水环境质量监测、水污染物排放监测制度;国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范,统一发布国家水环境状况信息,会同国务院水行政等部门组织监测网络。

  何鲁丽副委员长说,目前江河湖库水环境质量评价的标准并不一样,水利和环保的标准也不一样,造成很多数据不一致,这对于污染情况和治污评价都有影响。另外建议增加“定期发布信息”的内容,一方面使数据能够共享,为制定政策和措施服务,另一方面可以使公众得到相关信息,有利于社会、群众的监督,也有利于宣传动员群众自觉参与防治水污染的行动。因为水污染治理是跨行政区的,涉到各地政府以及环保、水利、流域委员会等部门,法律修改后,应该加快制定实施细则,统一评价标准,制定明确的各自责任,使各部门相互协调。

  王怀远委员也建议总则中应增加一条,“各级政府部门对本地区水污染情况要如实定期向社会公布,接受群众监督。”

  强化重点水污染物排放总量控制制度

  周生贤说,污染物排放总量控制制度是控制污染物排放的有效手段,是实行排污许可的基础。修订草案规定,防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。直接或间接向水体排放污染物,不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准;在实施重点水污染物排放总量控制的流域或者区域内,排放重点水污染物除不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准外,还不得超过总量控制指标。

  全面推行水污染物排放许可制度

  排污许可制度是加强污染物排放监管的重要手段。修订草案主要做了两个方面的修改。

  一是全面推行水污染物排放许可制度。草案规定,直接或间接向水体排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户以及城市污水集中处理设施的运营单位,都应当取得排污许可证。禁止无排污许可证或者不按排污许可证的规定向水体排放污染物。

  二是进一步规范排污口设置,对重点排污单位排放水污染物加强监测。规定:向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户应当按规定设置排污口;重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备,与环境保护主管部门的监控设备联网。同时,修订草案还规定,建设单位在江河或者湖泊新建、改建、扩建排污口的,应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意。

  取消超标排污费确立超标排放即违法的原则

  根据现行法律法规的规定,超标排放等行为只有在造成了严重后果时,才能被追究责任,而鉴于环境影响效应的滞后性和周期性,等到执法者发现超标排放的危害后果时,这种后果往往已相当严重且不可挽回。这次修订草案中,确立了“超标排放即违法”的原则。根据这一原则,那些超标排放的行为,即便没有造成危害后果,亦属违法。另外,在修订草案中,不再有超标排污费的概念。

  完善饮用水源保护区管理

  在进一步完善饮用水水源保护区管理制度,修订草案做了四方面的修改:

  一是完善饮用水水源保护区分级管理制度。规定:国家建立饮用水水源保护区制度,并将其划分为一级和二级保护区,必要时可在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。

  二是明确饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制。

  三是对饮用水水源保护区实行严格管理。规定:禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。禁止在饮用水水源一级保护区内建设与供水设施和保护水源无关的建设项目,禁止在饮用水水源二级保护区内建设排放污染物的建设项目;已建成的,要责令拆除或者关闭。

  四是在饮用水准保护区内实行积极的保护措施。

  郑功成委员说,要真正解决水污染问题还要妥善处理好上游与下游的关系。我们总是强调上游有责任,但是有没有补偿的机制?水污染是因为经济发展引起的,还应借助经济利益机制来帮助解决。国家可以建立专项基金,补偿上游与水源地,同时也要让受益者分担一些责任。

  还有的委员提出,赞成草案对饮用水源保护区作了一类、二类规定,并且把水源保护区扩大了,但是水源保护区内的老百姓因此不能发展有污染的工业,甚至旅游业也受到限制,建议对水源保护区内的老百姓给予一定补偿,同时对水源保护区政府的政绩评价,不能以GDP来评价,应当把保护水源作为重要指标。

  加强内河船舶的污染防治

  为了减少和降低内河船舶作业活动对内河水域的污染,修订草案明确了船舶应当采取的防污措施,规定船舶应当配制相应的防污设备和器材,持有合法有效的防治水域环境污染的证书与文书;进行涉及污染物排放的作业时,要严格遵守操作规程并如实记载。

  为加强对船舶污染物、废弃物处理单位的管理,修订草案规定,港口、码头、装卸站和船舶修造厂要备有足够的船舶污染物、废弃物的接收设施;从事船舶污染物、废弃物接收作业或者从事装载油类、污染危害性货物船舱清洗作业的单位,应当具备相应的接收处理能力。同时,就如何加强对船舶作业的污染监控也做出了相应规定。

  增强水污染应急反应能力

  修订草案对水污染事故实行分级管理,根据危害程度、影响范围等因素,将水污染事故分为特别重大水污染事故、重大水污染事故、较大水污染事故和一般水污染事故四级。

  修订草案明确了水污染事故应急预案的编制主体和内容,规定县级以上人民政府环境保护主管部门会同同级有关部门编制水污染事故应急预案。为加强对水污染事故应急的组织领导,修订草案规定,发生一般或者较大水污染事故时,有关县级和设区的市级人民政府应当成立水污染事故应急指挥机构;发生重大或者特别重大水污染事故时,有关省、自治区、直辖市人民政府应当成立水污染事故应急指挥机构;必要时,国务院可以成立水污染事故应急指挥机构。

  同时,修订草案完善了水污染事故报告制度,规定企业事业单位造成或者可能造成水污染事故的,应当立即向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告;有关地方人民政府及其环境保护主管部门要按规定上报事故,通告可能受到危害的毗邻或者相关地方人民政府和单位。造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的,向事故发生地的海事管理机构报告。

  加大处罚力度取消罚款上限

  修订草案加大了水污染违法成本,增强了对违法行为的震慑力。以解决“守法成本较高、违法成本较低”的问题。

  在罚款额方面,此次草案的一个重大突破是对于造成水污染事故的罚款额不再有上限。规定:对造成一般或者较大水污染事故的,按照所造成的直接损失的20%计算罚款;对造成重大或者特大事故的,按照所造成的直接损失的30%进行罚款。

  另外,在法律责任方面,草案主要做了五方面的规定:一是对未完成重点水污染物总量控制指标的地方人民政府、违反本法规定严重污染水环境的企业,定期予以公布;二是综合运用各种行政处罚手段,加大行政处罚力度;三是完善行政措施,强化环境保护主管部门的执法手段。四是强化违法排污者的民事责任和治理责任,规定:因水污染危害受到损失的单位和个人,有权要求致害者排除危害和赔偿损失。违法排污者应当采取治理措施消除污染,逾期不采取治理措施的,环境保护等部门可以指定有能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担;五是在强化行政责任和民事责任的基础上,规定:对违法排放污染物造成水污染事故的单位和个人,以及严重不负责任导致发生重大环境污染事故的国家机关工作人员,构成犯罪的,必须依法追究刑事责任。

  不少委员认为,修订草案对超标排污行为的处罚还是不够严厉。倪岳峰委员说,超标排污最多罚100万元。“从数额上看,处罚加重了,但是对于不法企业来说,仍然是违法成本低,守法成本高。”他建议引入“按日计罚”的办法。

  程贻举委员则表示:“要罚到让违法者感到痛。”他希望把偷排行为提高到犯罪的高度,“这样才能罚得痛,使他们不敢这样做。”

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  全国人大常委会第二十九次会议日前分组审议水污染防治法修订草案。全国人大常委会委员倪岳峰在审议中表示,要继续采取有效办法加强对不法企业的处罚力度,建议引入“按日计罚”的办法,以促使企业加强污水处理工作。

  他还提议,要特别加强对重点排污单位的监测。建议在第20条增加规定:重点排污单位应当保证自动监测设备的正常运行。

  在分组审议时,委员们一致认为,为遏制水污染日益严重趋势,修订水污染防治法很有必要。

  中国国家环保总局、国家统计局、国家发展和改革委员会最新发布的《2007年上半年各省、自治区、直辖市主要污染物排放量指标公报》显示,今年上半年,全国二氧化硫排放总量1263.4万吨,与去年同期相比下降0.88%;化学需氧量排放总量691.3万吨,与去年同期相比增长0.24%,减排形势严峻。

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