专家建议我国应建立保护国货法律体系
《政 府 采 购法实施条例(征求意见稿)》中关于国货标准的有关条款引发热议。与大多希望进一步细化相关条款的期待不同，有观点认为，中国加入《WTO政府采购协定》(以下简称WTOGPA)是大势所趋，而采购国货的规定与该协定相悖，国货优先的原则也势必悬空。
对此，专家表示，购买国货是WTOGPA的例外，不是贸易保护主义，并且，即使加入WTOGPA也不会对本国产业造成严重损害，但亟须借鉴其他国家的成熟经验建立一整套保护国货的法律体系。
购买国货是WTOGPA的例外
“过去的一年，可能是世界各国讨论政府采购‘国货’问题最热闹的一年。”北京市辽海律师事务所高级律师谷辽海说。
去年12月，日美欧34个经济团体联合抗议我国拟对进入《政府采购自主创新产品目录》产品在政府采购活动中进行扶持的有关政策。这已不是孤例。去年6月，国家发改委等九部委联合发布《关于印发贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署、进一步加强工程建设招标投标监管工作意见的通知》，强调政府投资项目属于政府采购，应当采购本国产品，也引来诸多责难。
南开大学法学院教授何红锋表示，购买国货本质上是在政府采购领域对国外供应商给予歧视待遇，很容易被作为保护本国产业的非关税壁垒。但是，经济学家T rionfetti通过一个简单的模型证明了歧视性政府采购政策并不必然构成贸易壁垒：当政府采购需求低于国内产出时，歧视性政府采购政策使政府对外国产品的需求转移到私人市场需求;只有当政府采购需求高于国内产出时，歧视性政府采购政策才会导致国内产量上升，部分地取代进口，从而改变自然状态下的国际贸易分工。
清华大学公共管理学院教授于安还指出，“购买国货”制度是政府采购法中重要制度之一，从国际上实行政府采购制度的国家来看，没有一个国家的政府采购市场是完全开放的。
2009年2月17日美国总统奥巴马签署了7870亿美元的经济刺激方案，即《2009年美国复兴与再投资法案》，其中就包括“著名”的“购买美国货”条款。对此，美国方面解释说，该经济刺激法案中的“购买美国货”条款只限于政府采购，而且各国普遍都有类似的“政府采购法”。
的确，购买国货已经成为许多国家政府采购法的基本原则之一。除美国外，阿根廷、日本、韩国、泰国、波兰、澳大利亚、马来西亚等许多国家都有类似的规定，购买国货原则已经成为多数国家所遵循的国际惯例。
“购买国货是WTOGPA的例外。”谷辽海介绍说，GPA是WTO框架下的一项诸边协议(并非多边协议)，系自愿签署、自愿接受约束的行为规范，不属于强制性的协定。没有签署此类协定的，即便属于WTO成员，在政府采购领域的贸易壁垒均系符合国内和国际法律规范的行为，不属于《WTO协定》的管辖范围，更不属于应当受到谴责的违法行为。
他进一步解释说：“换言之，各成员在公共采购市场可以实施保护本土产业和本国供应商的优惠政策，对他国产品和供应商进行歧视完全符合国际惯例，不应当受到他国政府的指责。”要求加盟WTOGPA的WTO成员，不一定全部接受WTOGPA对采购主体和采购客体的管辖范围，如果在加盟的清单中，没有列入WTOGPA附录一的各个附件中，则不属于WTOGPA的调整内容。因此，对WTOGPA或多或少的承诺内容并不悖于《WTO协定》的规则。
加入WTOGPA不会对本国产业造成严重损害
自从中国开始加入WTOGPA的谈判后，也有不少观点认为，国内企业绝对不是WTOGPA成员供应商的竞争对手，中国加入后必然会对民族产业造成严重损害。
“实际上，这些都是对世界贸易组织政府采购国际规则的误解。”谷辽海说，从WTOGPA各成员以往的政府采购规模来看，加入WTOGPA后，纳入WTOGPA管辖范围进行竞争的，通常情况下，在各个成员政府采购规模中均没有超过10%的比例，在世界范围竞争的采购项目非常有限。
他进一步分析认为，相反，倘若加入WTOGPA，中国的供应商不仅只是享有国内一个政府采购市场，而是可以参与WTOGPA所有41个成员的政府采购市场，其政府采购规模每年约有4万亿元人民币，这必将给国内供应商带来极大的商业机会。
以美国为例，美国不仅是WTOGPA早期签署国之一，也是许多自由贸易协定的签署国。这些贸易协定的覆盖范围，通常在两个方面，联邦政府采购仍然可以关照本国产品和供应商，一是采购门槛金额之外的采购项目，凡是没有达到要求采购限额的，联邦政府采购均不属于WTOGPA、FTA、NAFTA等各贸易协定的覆盖内容，各采购机构必须遵守政府采购公共政策，优先照顾本土产业的需要和发展。再者便是贸易协定明确排除的承诺内容。除了采购限额的约束，通常情况下，各贸易协定均有例外规定，也就是对于应当适用的内容排除管辖范围。凡是属于被排除不适用的采购项目，即便达到或者超过前述采购门槛金额的，均可以保护本国产业。比如，为小型企业预留的采购项目、最终产品用于转售的采购等。
建立一整套保护国货的法律体系
“目前关于购买国货制度的立法松散，不够统一，使得实践中对该制度的法律适用常常比较混乱。”何红锋表示，我国购买国货制度存在诸多缺陷，实践中国货采购率低、拒绝国货的事件频繁发生。
他建议，应当借鉴美国经验，实行双轨制的政府采购制度，制定《购买中国产品法》，明确国货的认定标准和程序，完善法律责任体系。我国不妨考虑借鉴美国单行立法形式，也制定一部符合我国国情的《购买中国产品法》，明确规定政府必须承担购买中国制造产品的义务，尽早填补这方面的法律空白，使购买国货制度有一个准确统一的法律依据。
谷辽海还认为，应建立一整套保护国货的法律体系。他进一步表示，虽然我国的4万亿元重大投资主张优先购买国货，但几乎没有考虑到政府采购本土产业的公共政策方面的立法。
“从国外来看，发达国家的政府采购制度有着庞大的法律体系和操作规程。而在我们国内，从中央到地方，各级政府采购部门常常感觉到无章可循。虽然政府采购实践中，也在渐渐地援引、移植国外诸多公共政策，但我国政府采购政策的执行力度非常弱小，由于没有相关的统一的法律规则，几乎所有的公共政策目标都不能达到所预想的效果。”
根据2008年的一份调查报告，美国联邦政府在高速公路方面的投资，每10亿美元就能够为美国民众解决3 .5万名就业机会。而在高速公路建设方面所需要的钢铁、建材、水泥、电缆、勘察、设计、规划、挖掘、爆破、施工、安装等各个行业的产品或服务的供应商，主要来自美国境内。“这得益于《购买美国产品法》、《美国1979年的贸易协定法》、《联邦采购条例》等法律法规对本土产业的特殊保护。”谷辽海说。
他介绍说，尽管我国还没有加入WTOGPA，但统计数据显示，2008年我国机电设备产品通过国际招标采购的总金额是282亿美元，国外产品的中标率是80.5%。而这些公开招标采购的机电产品，大多使用的财政性资金，如果用于保护本土的相关产业，必然会创造更大的价值。
何红锋还提出要完善相关法律责任，“法律责任是一项法律制度完整性和其得以有效运行的重要保障。”但目前，我国政府采购法律对采购主体违反购买国货原则所应承担的法律责任没有做出任何规定。这也正是实践中频繁出现拒绝国货的重要原因。
令他感觉欣慰的是，2008年2月财政部制定试行的《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》规定了严厉的政府采购问责机制。对于采购人未获得财政部门采购进口产品核准，擅自采购进口产品的，或出具不实申请材料的行为，处以采购金额5%以上10%以下的罚款;列入不良行为记录名单，在1-3年内禁止参加政府采购活动;情节严重的，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理等。“显然，这些硬性规定，为政府采购国内企业自主创新产品提供了刚性依据。”
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