夏光：“污染防治攻坚战”全景图
党的十九大将坚决打好污染防治攻坚战作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。这是一项非同寻常的部署，说明污染防治在当前国家经济社会发展全局中具有非常重要的影响，同时又面临较大的难度，必须赋予其特殊地位，做出特殊安排。
打好污染防治攻坚战，就是要在特定的时间内，集中强大的力量，努力攻克一批生态环境保护中长期想解决而没有解决的难题，着力解决突出的环境问题，使生态环境状况与全面建成小康社会相适应。可以说，污染防治攻坚战是一场为了实现特定目标而进行的特殊战役，需要配备强大火力，采取非常措施，背水一战。
一、污染防治要攻哪些“坚”?
污染防治攻坚战是一个整体战役，要集中攻克一些坚固的难点，其中主要有三点：一是破解发展与环境的矛盾困境，二是总体改善环境质量，三是建设强力环境治理体系和治理能力。攻克这些难题将产生三个重要意义：绿色发展、社会公正、生态文明。
第一，破解发展与环境矛盾困境，彰显绿色发展之义。把破解发展与环境矛盾困境作为污染防治攻坚的第一难点，是因为经济发展是对保护环境影响最大的因素，而当前是两者关系最为复杂和关键的时刻。
过去四十多年中，经济发展与环境保护之间的关系经历了“先抑后扬”的过程，“抑”是指前三十多年，经济发展从规模、结构、分布、速度上全面扩张，给生态环境带来了巨大的压力，尽管当时人们为减轻这种压力做出了很大的努力，也取得了很大成效，但环境保护相对于经济发展一直处于弱势地位，即使是污染很重的落后产能也难以淘汰，总体上未能避免环境质量退化，即“经济增长付出了过大的资源环境代价”。“扬”是指近五年多来，环境保护力度明显加大，在强大的中央环保督察和追责问责下，大批“散乱污”企业被取缔关闭，清洁能源大面积替代了散煤燃烧，很多污染重的产能退出了生产，经济结构和经济发展质量得到优化，环境质量得到改善。
当前，经济发展与环境保护逐渐接近一个新的均衡点：淘汰关闭污染重的落后产能的潜力虽然还很大，但淘汰关闭的难度开始上升，继续改善环境的要求与保持必要经济发展的愿望之间，平衡难度在加大，各方博弈在加剧，越到基层和经济欠发达地区，这种情况越明显。就是说，环境保护已经触到经济发展的“内核”，继续改善环境质量必须更多地从提高经济发展质量上寻求出路。为此，中央提出了绿色发展的理念，全社会都在积极探索绿色发展模式，打好污染防治攻坚战更加突出了这个使命。完成这个使命的意义是十分深远的。我们以往的经济增长付出了过大的资源环境代价，这是一个沉重的教训。生态环境问题根子在粗放型增长方式，改善生态环境状况，必须改变过多依赖增加物质资源消耗、过多依赖环境消耗、过多依赖规模粗放扩张、过多依赖高能耗高排放产业的发展模式。我们的子孙后代还要发展，难道还要让他们继续沿用这种发展模式，再次付出巨大的资源环境代价吗?同时，随着“一带一路”倡议的推进，大量中国产业将要走向世界，也决不应随之把污染带到世界上去，因此，打好污染防治攻坚战，塑造中国特色的绿色发展模式，为全球绿色发展进行探索，不仅具有时代意义，而且具有世界意义。
第二，总体改善环境质量，体现社会公正之义。我国当前的环境问题还很多，有的还很严重，环境形势十分严峻，环境承载能力已经达到或接近上限，优质生态产品供给能力难以满足广大人民日益增长的需要。小康全面不全面，生态环境质量是关键。污染防治攻坚战就是要集中力量，加快速度，着力解决一批突出的环境问题，补齐这个全面建成小康社会的最大短板。当前生态环境问题主要反映在几个方面：一是环境污染依然严重。2017年，全国338 个地级及以上城市中环境空气质量达标的仅占29%；部分区域流域水污染仍然较重，各地黑臭水体数量比较大，整治进展不均衡，污水收集能力存在明显短板；耕地重金属污染问题凸显，污染地块再利用环境风险较大，垃圾处置能力和水平还需提高。污染物排放总量仍居世界前列。一些农村地区垃圾乱扔、污水横流，农村人居环境依然存在“脏乱差”现象。化肥、农药、农膜等不合理使用造成的农业面源污染严重，农业源排放的化学需氧量、氨氮分别占全国排放总量的近一半和三分之一。二是生态空间遭受持续挤压，部分地区生态质量和服务功能持续退化的局面仍未扭转。生态受损情况较为严重，中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土面积的55%。单位面积森林蓄积量只有全球平均水平的70%左右，全国水土流失面积占国土面积约30%。生物多样性受到严重威胁，濒危物种增多。三是区域性、布局性、结构性环境风险更加突出，现有规模以上化工企业2.5 万余家，生产使用的化学品5 万种以上，有20 多种化学品产量或消费量位居世界前列。同时，化工产业主要以基础化工为主，落后产能仍占较大比重，总体呈现靠水近城的布局特征。严重的生态环境问题，削弱了国家可持续发展能力，影响了人民群众的民生福祉，不符合环境公平正义的要求。如果说在过去经济发展的强烈冲击下人们被迫付出巨大资源环境代价的话，那么在今天社会主要矛盾已经变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的新时代，到了有条件不破坏、有能力修复的阶段，则必须把解决突出的生态环境问题摆到国家治理的重要位置，作为污染防治攻坚战的核心选项之一。污染防治攻坚战必然以明显改善环境质量为主要标志和基本要求，否则无法获得人民的认可。在污染防治攻坚战完成之后，我国的生态环境问题虽未完全解决，但不会再次总体恶化，而会朝着美丽中国的方向继续改进，社会不再重受环境恶化之苦，这对我国是重大的转折性变化，具有社会公平和历史正义的意义。
第三，建设强力环境治理体系和能力，昭示生态文明之义。战争战役是作战意志和作战实力的统一体，攻坚战更需要配备特殊的作战力量。强大的环境治理体系和治理能力是打好攻坚战的必要条件，也是要首先解决的攻坚难题。我国长期以来出现环境退化难以遏制的情况，与我们缺乏强有力的应对体系和相应能力有关，即环境治理体系和治理能力严重滞后于保护和改善环境的实际需要。环境保护的法律法规和标准政策等，都经过了较长的时间才逐步建立和完善起来，严格执行这些制度又需要建立起一套有力的监管机制和管理力量，这也经过了很长时间才逐步形成。“兵马未动，粮草先行”，制度建设和能力建设是应该走在环境治理前面的，而且要与时俱进不断强化。
当前，面对打好污染防治攻坚战的特殊需要，环境治理体系和治理能力还存在较大缺口，环境治理基础仍很薄弱，一些地方，特别是县区级党委、政府及其有关部门，包括生态环境监管部门在内，对绿色发展认识不高、能力不强、行动不实，重发展轻保护的现象依然存在。企业环保守法意识不强，环境违法行为时有发生。公众对优美生态环境的需要日益增长，但自觉主动参与的行动意愿仍不够。环境治理体系和治理能力不够强大实际上构成了“治理困境”：人们对污染防治攻坚战的期待很高，但现有治理体系和能力却难以承受过重的治理任务，犹如没有足够的重型武器就很难攻克险要的山头阵地一样。
强大的环境治理体系和治理能力对于生态环境的长治久安至关重要，对这个问题的认识要上升到生态文明的高度。真正能够保障生态环境改善得以持久和稳定的，是人们的价值观念和建立在其上的制度体系及其执行能力。单纯投入巨量的资金是可以改善环境质量的，但如果与此同时人们的自然价值观和相关的制度体系都没有改变，那么生态环境改善的成果可能得而复失。在这个意义上，“生态文明”具有更加深刻的含义。建设生态文明，重心是落在“文明”(即人的思想和行为)上，它是一场深刻的社会改造过程。污染防治攻坚战把建设强力的环境治理体系和能力作为支撑基础，昭示了生态文明的本质意义。
二、污染防治攻坚战的目标和任务
十三届全国人大第一次会议《政府工作报告》提出要求，要对三大攻坚战提出工作思路和具体举措，排出时间表、路线图和优先序。2018 年全国环境保护工作会议提出了打好污染防治攻坚战的总体考虑：打好污染防治攻坚战的标志是使主要污染物排放总量大幅减少、生态环境质量总体改善、绿色发展水平明显提高。重中之重是打赢蓝天保卫战，进一步明显降低PM2.5 浓度，明显减少重污染天数，明显改善大气环境质量，明显增强人民的蓝天幸福感。同时，也要在饮用水水源地安全保障、城市黑臭水体治理、固体废物处理处置、污染地块风险管控、自然保护区建设管理等方面，打几场扎扎实实富有成效的歼灭战。
1、三类目标
目前，国家正在制定污染防治攻坚战的有关计划(例如蓝天保卫战三年作战计划)，具体目标还在研究、确定之中，主要有三类目标：第一类是生态环境质量改善的目标，例如大气环境改善方面有优良天数比例、PM2.5 下降比例等。“十三五”生态环境保护规划已提出了到2020 年PM2.5 下降18%的目标，现因这两年环保力度大、效果好，已经下降了15.8%，所以这一指标在新的行动计划中将在原有目标基础上适当提高目标值。全国地表水Ⅰ~Ⅲ类水体比例达到70%以上，劣Ⅴ类水体比例控制在5%以内。第二类是主要污染物总量减排的目标，主要包括大气环境方面的二氧化硫、氮氧化物，水环境方面的化学需氧量和氨氮等，这在“十三五”生态环保规划中已有约束性指标。第三类是环境风险管控目标，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上；生态红线占比控制在25%左右，自然保护区数量和面积稳中有升，生态系统稳定性增强，生态安全屏障基本形成。
2、三大领域一是坚决打赢蓝天保卫战。制定打赢蓝天保卫战三年作战计划，确保3年取得更大成效。从地域看，要以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，强化区域联防联控。从主要措施看，要协调有关部门加快产业结构、能源结构和交通运输结构调整，狠抓秋冬季重污染天气应对。坚决调整产业结构。持续淘汰落后产能。加快城市建成区内重污染企业搬迁改造。全面推进“散乱污”企业及集群综合整治。将所有固定污染源纳入环境监管，对重点工业污染源全面安装烟气在线监控，明确无证排污和排放不达标企业最后改正时限，逾期依法一律关停。在重点区域实施大气污染物特别排放限值。全面完成燃煤机组超低排放改造，积极推动钢铁等行业超低排放改造。加快能源结构调整。以居民家用散煤和中小型燃煤设施为重点，加快推进以电代煤、以气代煤，重点区域基本淘汰35 蒸吨以下燃煤锅炉和中小型煤气发生炉，重点区域的平原地区基本实现散煤“清零”。加大气源电源保障力度，新增天然气优先用于煤改气。加大散煤治理财政补贴和价格支持力度。加大高排放、污染重的煤电机组淘汰力度，积极发展非化石能源，增强清洁能源供应保障能力。继续推进实施重点区域和重点城市煤炭消费总量控制，新建项目实行煤炭减量替代。
加快交通运输结构调整。加快推进多式联运，提高铁路货运和沿海港口集装箱铁路集疏港比例。重点区域提前实施机动车国六排放标准，建立“天地车人”一体化的机动车排放监控系统。对高排放车辆进行全天候、全方位实时监控，严厉打击柴油货车超标排放。加快淘汰老旧汽车和非道路移动工程机械、农业机械和船舶，鼓励新能源运输车辆、船舶的推广使用。严厉打击生产、销售、使用非标车(船)用燃料行为，彻底清除黑加油站点。
狠抓重污染天气应对。进一步完善环境空气质量预测预报体系，推进区域预测预报能力建设。在采暖季节对重点行业企业实行差异化的错峰生产，切实减轻秋冬季污染负荷。完善重污染天气应急预案，修订启动标准，压实应急减排清单措施，实施区域应急联动，力争使重污染过程缩时削峰。同时，要开展道路、建筑工地、企业料场、露天矿山等扬尘污染综合整治。加强对秸秆禁烧监管，提高秸秆综合利用率。
二是着力开展清水行动。坚持山水林田湖草系统治理，深入实施新修改的水污染防治法，会同有关部门坚决落实《水十条》，扎实推进河长制湖长制实施，确保污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升。有效保障饮用水安全。强化饮用水水源地保护日常管理，深入推进集中式饮用水水源保护区划定和规范化建设，依法清理整治水源保护区内违规项目和违法行为。
打好城市黑臭水体歼灭战。基本消除地级及以上城市建成区黑臭水体，加强城市初期雨水收集处理，推进城镇和工业园区污水处理设施建设与改造。加强江河湖库和近岸海域水生态保护。加强入河入海排污口排查和整治，将河湖及其生态缓冲带划为水环境优先保护区，依法落实管控措施。在重要排污口下游等区域因地制宜建设人工湿地水质净化工程。加强陆海统筹，实施近岸海域综合治理。
全面整治农村环境。贯彻乡村振兴战略，推进农村环境综合整治，确保实现“十三五”期间新增完成13 万个建制村环境综合整治的目标任务；开展纳污坑塘专项排查和整治；推动农业面源污染治理，疏堵结合，以堵促疏，促进秸秆和畜禽粪污资源化利用；在重点河湖加快淘汰投饵投肥等破坏生态环境的养殖方式。
三是扎实推进净土行动。推动有关部门和地方政府全面实施《土十条》，以重金属污染突出区域农用地以及拟开发为居住和商业等公共设施的污染地块为重点，强化土壤污染风险管控，确保农产品质量和人居环境安全。保障农用地和建设用地安全。加快推进土壤污染状况详查，开展重点地区工矿企业重金属污染耕地风险排查整治；开展受污染耕地安全利用与治理修复，严格管控重度污染耕地，推进种植结构调整和退耕还林还草；建立污染地块动态清单和联动监管机制，强化污染地块风险管控和治理修复，加快建设全国土壤环境管理信息系统，实施建设用地土壤环境调查评估和准入管理。
强化固体废物污染防治。加快调整进口固体废物管理目录，尽早实现固体废物基本零进口，严厉打击洋垃圾走私；提高危险废物处置能力和相关机构规范化运营水平，实施危险废物收集运输处置全过程监管，严厉打击非法转移、倾倒和利用处置等违法犯罪活动。加快推进垃圾分类处置。实现所有城市和县城具备无害化处理能力；加快垃圾分类处理系统建设。推进农村垃圾就地分类、资源化利用和处置，建立农村有机废弃物收集、转化、利用网络体系。
3、三大基础
一是推动形成绿色发展方式和生活方式。全面优化产业布局，加快调整产业结构。发展壮大节能环保等战略性新兴产业和现代服务业，推动建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。推进资源全面节约和循环利用，大幅降低重点行业和企业能耗、物耗。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费。
二是加快生态保护与修复。在推动减排的同时，要努力为生态环境扩容。划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间。实施生态系统保护和修复重大工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，推进生物遗传资源立法。加强自然保护区建设和管理。深入推进山水林田湖草生态保护修复工程试点，推动耕地草原森林河流湖泊休养生息。在城市功能疏解、更新和调整中，将腾退空间优先用于留白增绿。健全管理制度和监管机制，保障生态系统原真性、完整性。
三是构建完善环境治理体系。改革生态环境监管体制，健全生态环境监管机制，严格环境质量达标管理。将环境保护督察向纵深推进，不断提高督察效能。加快推进排污许可制度，逐步提高污染物排放标准。稳定增加环保投入，完善绿色金融体系，推进社会化生态环境治理和保护，建立市场化、多元化生态补偿机制，实行生态环境损害赔偿制度。加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，加强行政执法与刑事司法衔接，推进环境执法规范化建设，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。构建市场导向的绿色技术创新体系，深入开展大气、水和土壤等重大环境问题成因与治理科技攻关。加快人才队伍规范化、标准化和专业化建设。加强国际对话交流与务实合作。
三、结语
污染防治攻坚战是一项综合和复杂的行动，根据对上述总体思路的理解，提出比较重要和急迫的四项事务。
察情，即掌握信息，为环保决策和管理提供可靠的基础。为了克服环境信息缺失和失真问题，应提高对环境质量监测点位的代表性和指标完全性，改革依赖地方上报和汇总数据的体制，整合重组多头建设的信息系统，利用大数据技术采集环境质量信息。
立威，即严格执法监管，树立强势环保形象。继续强化中央环保督察，建立专项督察制度，开展机动式、点穴式的中央环境保护专项督察，严格追责问责。提高环境保护标准，划定生态保护红线，建立生态环境保护责任清单。
健序，即加快改革，建立和完善环境保护制度体系。完善以约束和限制为目的的环保制度体系，加强以激励和引导为目的的制度体系。树人，即进行环境社会建设，开创生态文明新时代。对全社会进行持续的生态文明教育，积极引导全社会参与生态环境保护，推动塑造绿色生活方式，使自觉守法成为社会常态。
参考资料
习近平，决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，人民出版社，2017 年。2017 年中央经济工作会议新闻稿新浪财经网，2017 年12 月20 日。
李干杰，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导奋力开创新时代生态环境保护新局面，在2018 年全国环境保护工作会议上的讲话。中国环境报2018 年2 月12 日。
李干杰，全力打好污染防治攻坚战。行政管理改革，2018 年1 月。
李干杰，在十三届全国人大一次会议新闻中心回答记者提问。中国水网，2018 年3 月17 日。
夏光：环境保护部科技委员会委员
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