解读《关于健全生态保护补偿机制的意见》
近年来，我国生态保护补偿机制建设取得了阶段性进展。但总体来看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。
为解决上述问题，国务院办公厅日前印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），提出我国生态补偿机制建设的目标任务和七大领域的重点任务。针对《意见》的出台，本报记者对长期从事环境经济政策研究的环境保护部环境规划院环境政策部副主任董战峰进行了专访。
1 中国环境报:《意见》出台有哪些意义？
董战峰：一是促进更深入、更有效地推进生态文明制度建设。生态补偿是生态文明制度体系中具有基础性意义的制度，生态环境建设是我国生态文明建设的短板。我国目前严峻的生态环境形势的主要原因之一，就是在生态环境服务供给者与受益者之间缺乏一种公平有效的利益均衡机制。
二是我国严峻的生态环境形势呼唤生态补偿制度。多年来我国快速的经济发展带来了全局性、系统性的生态环境问题，需要通过建立一种公平有效的综合考虑生态环境因素和经济因素的长期制度来破局和突围。
三是我国对生态补偿日益高度重视。近10年来党中央、国务院有关生态环保工作的一些主要政策文件中都对建立和完善生态补偿机制有论述、有任务、有要求。如每年的经济体制改革意见和政府工作报告，以及五年环保规划、党的十八大报告、新修订的《环境保护法》等。
四是地方的生态补偿试点和实践探索深化需要科学指引。一些地方试点由于对生态补偿理解不深刻、认识不到位，在实践中产生了一些认识误区，存在生态补偿“泛化”思维，认为“生态补偿是个筐，什么都可以往里装”，也有的打着补偿的旗号，实际上干的事情和生态补偿没有太大关系。
总之，鉴于生态补偿机制的重要意义，可以说《意见》出台是生态文明制度建设的一大突破，生态文明制度建设扎扎实实向前迈出了一大步。它不仅为下一步国家和地方深化生态补偿机制建设探索提供了指南和纲领，也为下一步尽快开展《生态补偿条例（草案）》（以下简称《条例》）制定，以及为可能在“十三五”或“十四五”出台综合性的生态补偿法律打下了一个重要基础。
2 中国环境报：健全生态补偿机制如此重要，为何经历了这么长时间的酝酿，至今才最终得以出台？
董战峰：生态补偿机制建设是涉及领域宽、要素多、范围广、调整利益关系复杂的一项工作，也是一项长期的制度建设，有一个逐步深化、不断健全和完善过程。
实际上关于出台《意见》呼声早已有之，特别是2010年国务院将生态环境补偿列入了立法计划，当时还成立了国家发改委牵头的工作启动暨起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会。工作组先后赴江西开展东江流域生态补偿调研以及生态补偿综合调研，赴黑龙江省开展森林生态补偿调研，赴内蒙古开展草原生态补偿调研，赴广东、福建和山东开展矿产资源开发生态补偿调研，赴山西开展煤炭开发生态补偿调研等，并起草了《条例》。
但是由于时机不成熟、条件不到位及利益诉求多样、争议比较大等多方面原因，《条例》一直未出台。考虑到《条例》出台有一个时间过程，周期比较长，我们当时建议可以在《条例》出台前考虑先行出台《意见》，为地方试点和实践工作提供指引。通过一段时间对试点的跟踪评估、经验总结和深化探索，更有利于提高《条例》的科学性和可操作性。
3 中国环境报：《意见》出台之前，国家有无出台实施专门的有关生态保护补偿机制的政策文件？
董战峰：国家对生态补偿机制建设一直高度重视，国家层面有不少有关法律法规已纳入生态补偿条款，国务院有关各部委也颁布了不少与生态补偿相关的部门规章和规范性政策文件。
早在上个世纪90年代，我国颁布的《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》等法律中就贯彻了生态补偿的理念，或者有明确的生态环境补偿规定，确立了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题，并在不断完善。国土、财政、水利、海洋等各有关部委也颁布了有关生态补偿的政策文件，特别是环保部门一直在积极推动和促进生态补偿机制建设探索。
但是，目前生态补偿试点或实践顶层设计不够，缺乏系统设计，基本是部门各自推进，没有一个宏观上的战略性指导。《意见》的出台，从国家层面对健全生态补偿机制做了进一步的规划。
4 中国环境报：《意见》既有一般性要求，也对七大领域重点任务分别指定了负责的有关部委，这对健全生态保护补偿机制有什么意义？
董战峰：生态补偿探索既有共性问题，也有分领域、分要素的个性特征问题。因此，《意见》既考虑了一般性指导，也考虑了针对性问题。不仅对生态补偿实施的指导思想、共性原则，以及目标任务、体制机制建设任务等有总体规定，也特别针对各重点领域和要素的生态补偿专门进行了规定。
此外，不同领域或要素的生态补偿实践进展程度不一，有的比较完善，重点是需要查缺补漏，有的则总体上还处于试点探索阶段，需要具体明确补偿实践的主要思路、重点和方向等。采取各部门分工负责推进，主要是根据各部门的环保事权划分来进行的，这样有利于重点任务的分解落实和实施到位，确保改革可评估、可考核、见实效，推动管理部门尽职履责。
5 中国环境报：在建立稳定的生态保护投入机制方面，我国现状如何？《意见》的出台将带来哪些变化？
董战峰：我国的生态保护投入主要包括政府性投入、税费计征收入、社会资本投入、捐赠等方式。目前投入机制还不够完善，主要还是靠政府性投入，以及开征税费、保证金等模式，市场化手段运用不足，捐赠等其他资金渠道也较匮乏。
目前转移支付主要集中在中央层面，在地方层面特别是省级层面还处于探索阶段，各地进展情况不一。东部地区的浙江、广东、江苏等地相对力度较大，中西部很多地区还比较滞后，地方的生态环境建设财权和事权机制也没有理顺，这是下一步需要重点突破的方面，《意见》对此也有了明确规定。
毫无疑问，《意见》的出台将会进一步扩大利益相关方范围、拓宽补偿资金渠道，提高补偿标准等，从而促进补偿资金规模不断扩大，补偿资金机制不断健全完善。
6 中国环境报：《意见》的出台，会不会推动建立横向补偿机制？
董战峰：生态服务供给方和受益方在很多时候的利益关系非常明确，但有时也具有外溢性或者不甚明确。对于利益关系不明确，以及具有国家战略意义的生态保护领域，如大江大河源头治理等，需要中央财政予以重点投入。但对于利益关系非常明晰的流域上下游，以及生态服务供给区和受益区之间，则有必要实施横向生态补偿机制，建立共建共享的生态保护和经济发展利益均衡机制。
实际上很多流域和区域间的补偿利益关系是非常明确的，但由于我国生态补偿机制并不完善，很多可以采取横向补偿的却仍是实行自上而下的纵向补偿模式。
《意见》的出台有利于建立横向补偿机制。下一步需要加快试点，鼓励多种补偿模式探索，制定有关办法和指南，推进流域、区域建立横向补偿机制。
7 中国环境报：《意见》提出了结合生态保护补偿推进精准脱贫，如何把生态补偿和脱贫挂钩？
董战峰：生态补偿可以和精准脱贫结合一起推进，特别是对生存条件差的边远贫困区，重要生态功能区以及需要保护修复的地区，可以通过生态补偿机制、手段创新协同推进精准脱贫工作。
但是需要注意的是，因为生态补偿的对象大多是一些相对落后贫穷的地区，生态补偿和扶贫可以结合，但两者并非等同。扶贫的目标、手段和方式与生态补偿并不完全相同。生态补偿主要目的不是解决社会公平和贫富差距问题，不能解决收入分配的问题，存在库区移民、生态移民等的地区在开始建立生态补偿机制时，也不宜与生态扶贫混为一谈。
8 中国环境报：怎样建立起补偿资金与考核结果挂钩的奖惩制度？
董战峰：生态补偿资金的分配除了考虑各地的经济发展水平、生态服务供给水平外，也需要关注补偿资金的使用绩效，考虑地方的生态保护投入水平和努力成效。
第一，需要建立起补偿效果评估机制，不仅需要设计科学可行的补偿效果评估指标体系，也需要建立有效的监测监督能力，确保正确评估补偿对象的生态保护成效；第二，做好补偿资金使用的监管，确保资金使用符合要求，专项应用于生态保护领域；第三，补偿资金体现绩效导向，如果补偿地区生态环境质量逐年改善，可以对这一地区根据改善程度实施补偿达标外的额外补偿，也可以对当地的政府领导给予荣誉或者个人资金奖励，以激励补偿地方的生态保护工作能够更大、更好地发挥其积极性和创造性。
9 中国环境报：为更好地发挥《意见》对生态补偿机制建设的积极作用，下一步应该如何推进？
董战峰：《意见》为我国下一步开展生态补偿试点与实践探索提供了一个基本思路和行动指引，特别是明确了2020年的目标。这需要加快做好统筹安排，制定战略实施路径，建立协作机制，加强能力建设等。《意见》对此也有了基本考虑，如强化组织领导，加强督促落实和舆论宣传等。
此外，为了更好地推进《意见》的实施，还需要做好以下工作：一是加快制定生态补偿机制建设的战略路线图，明确未来10年~15年的战略实施路径，特别是2020年前的阶段安排，包括在不同时间节点的重点任务、主要目标任务完成进度等；二是启动国家生态补偿研究与试点专项，就生态补偿的关键管理技术难点问题，包括补偿标准、跨界补偿机制、市场化补偿模式等在典型地区开展试点示范，及时总结试点经验，进一步深入推进《意见》实施；三是建议启动《条例》研究，同时积极鼓励各地出台相关地方法规或规范性文件，探索生态补偿立法经验，加快推进生态补偿法制化和制度化建设。
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