加强流域水环境保护中的府际合作
跨界水环境保护政府间合作机制建设主要障碍
■阅读提示
缺少法律支撑，机制内涵尚需完善，缺少科技支撑，缺少机制建立和实施的文化背景。
就跨境流域管理而言，我国的政府间横向合作机制大多建于“十一五”期间，尚处于发展初期阶段，管理效益远未发挥出来，机制建设存在以下障碍：
缺少法律支撑。目前，我国《宪法》和《地方组织法》涉及有关政府间合作的具体规定和条例几乎是空白。法律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务和上级机关(或中央政府) 在跨域事务中的角色扮演。这使得我国在各种跨界水环境管理中协调与合作机制下开展活动的合法性和权威性缺乏法律支撑。这种缺少合法性和权威性的松散合作方式， 导致我国目前在各类协调与合作努力下建立起来的一些委员会、协调组等作用十分有限。
机制内涵尚需完善。目前， 我国大部分跨界合作机制对于合作的内容、方式和分工都没有明确规定， 甚至组成成员尚不固定， 使得本身就没有行政强制约束力的机制变得更加松散， 也使机制管理呈非制度化状态。另一方面， 我国尚缺乏在共同战略指导下的、非危机管理阶段的、机制执行层面的跨部门和跨地区间的联合行动计划。这说明机制中的内容尚未与各部门的行政管理真正一体化。合作机制普遍缺少长效机制以及前瞻性和计划性， 也缺少长期规划， 而更像是临时平台， 就事论事， 只解决眼前一些应急问题。这些问题使得我国目前政府间合作机制对改善跨界水环境污染的能力受到限制。
缺少科技支撑。科技支撑是政府间合作机制建立与实施的重要保障条件和基础之一。这方面目前存在的问题主要是现有机制缺乏科学认知和科技参与。如问题的诊断、科学的规划、疑难问题的解决、新技术开发与引进、学术交流、科学的监测与评估都缺少技术指导和技术参与。具体表现为现有合作机制缺少科技支撑机构和体系， 决策过程缺少科技人员参与， 研发成果难以转化等。这种状况导致了机制难以准确定位问题所在， 也因此无法确定共同的目标。这势必影响到政府间横向合作机制决策的科学性和准确性。
缺少机制建立和实施的文化背景。这方面突出问题表现为缺乏合作文化基础。首先，政府间横向合作还没有变成政府部门的职责和每个行政人员的自觉意识，部门利益和地方保护主义影响机制建设。其次，从经济角度看， 合作机制有可能在使资源实现区域效益最大化的同时，某个局部有被拖累的可能。第三，一些行政长官缺乏和谐思想与合作意识， 存在命令式的传统工作方式， 这在主观上增加了达成共识的难度。第四，当合作机制在实施中出现纠纷时， 缺乏上级的仲裁， 影响机制的权威性和执行力。第五，现在的政府间跨界合作大多是各方以现有方式的物理叠加式合作， 没有触动本部门或本系统的法律协调，未对本部门或本地区的法律法规进行化学融合，未进行新的利益关系的调整和重组。因此，我国目前的政府间横向合作机制多数还属于非利益攸关的浅层合作。
完善跨界水环境保护政府间合作机制的途径
■阅读提示
从法律支撑、体系构建、结构构建、内容分步、科技保障、合作文化等方面完善机制建设。
机制的建设是一个不断完善的过程。完善机制的目的是探索在现有管理体制框架下，最大程度地激发合作机制参与者的积极性，发挥体制整体效力。在当前国情下，建议机制可从以下几方面进行完善：
法律支撑。在法律协调方面， 需要构建适用于合作机制建立与运行的法律依据。首先，应从立法层面进行完善。其次，需要用合作机制实施结果促进本地区、本部门标准、法规和法律的调整和完善。通过机制的实施， 对本地区、本部门原有法律规章中与机制实施结论相抵触的内容， 应做出调整， 并且应该给予机制实施得出的结论比本地区本部门得出的结论更优先的确认地位， 甚至将机制的成果直接上升为法律的组成部分， 实现法律层面的利益调整， 塑造新的利益平衡。
体系构建。体系的完善应从以下两方面入手：一是在还未制定机制的地区，填补空缺。尽快制定与流域特征相适应的机制，重点增加地区利益方代表，从而将不连贯的水系连接起来，完善全流域的合作。在这方面，从全国角度来看，还有大量工作要做，需要积极推动和引导。
二是补充已有机制的主体。目前，主体多以环保、水利部门为主，协调力度有限，应重点增加部门代表。建议中央层面以环境保护部和国家海洋局的机制为参考， 向其它与跨界水环境保护职能相关的部门(如农业、住建等) 扩展，建立国家级宏观政策层面的机制。地方层面以松辽管理模式为参考，补充环境保护部区域督查中心，省级科技、工业、财政、国土资源、交通运输和林业主管部门等相关部门，形成完整的利益共同体。
结构完整。针对现有机制非制度化以及约束性和有效性差的问题，需要从机制的结构着手进行构建。根据国际成功经验，建议政府间横向合作机制至少包括以下7部分：目标和原则;控制的水体范围;各方权利、义务和作用;水环境保护措施;执行机构权利、义务和作用;财政安排;工作制度，包括工作的形式。
内容分步。合作程度由浅入深，逐步从危机管理向信息共享、政策协调、行动反馈一步步过渡。建议在新建立机制地区或部门以及经济欠发达地区，推动建立以危机管理为主要目标的合作。在机制建设方面有一定经验的地区或部门以及经济发达地区，推动建立危机管理与信息共享、政策协调、行动反馈相结合的合作。管理从末端向前端转移，范围从局部向整体转移，时效从短期向长远转移，最终实现在共同战略下实施联合行动计划， 并将行动计划的效果进行评估和信息反馈。
科技保障。科技支撑可以确保合作机制建立、运行及监测与评估的科学性与合理性，有助于实现整个区域的利益最大化。同时应注重对专业技术人员技能的培养，使其能够掌握新技术，实现复杂的跨地区、跨部门和跨学科的横向联合。国外成熟的管理体系一般都有附属的学术或研究机构， 如欧盟水框架指令 、美加五大湖管理和挪威的生物多样性管理体系， 都附设了常设委员会，专门负责整个管理中的科学技术问题。当然， 这些成功案例也同时鼓励非政府组织和社会上的科研团体参与管理中理论研究、科学调查、技术开发、学术交流、信息管理等工作。
合作文化。必须摒除地方保护主义和本位主义， 树立科学发展和以人为本的执政理念， 根据跨界水体管理的问题设定总体目标， 并就意愿、利益、权限、职责达成横向协议， 形成一个新的利益共同体。需要营造符合区域文化传统的氛围， 为建设合作文化提供成长的土壤，使参与合作的每一方，不分贫富都能得到尊重， 在信任、友好、民主、平等的气氛中促进共识形成。
