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流量管控:环境管理的新视角
赵华林，现任环境保护部规划财务司司长。2005年6月任国家环境保护总局污染控制司副司长、巡视员；2008年8月任环境保护部污染物排放总量控制司司长；2010年12月任环境保护部污染防治司司长。
当前，随着污染源和污染物的涵盖范围越来越广、复合作用和传送方式越来越复杂，开展区域联防联控的需求越来越高。流量管控或将成为环境管理上的一个新视角。我们想知道，流量管控是什么？流量管控与污染排放控制有何不同？流量管控如何实现对污染物排放的动态管理和精准管理？流量管控将给环境管理提出哪些新要求？
对话人 环境保护部规划财务司司长赵华林
为什么要实施流量管控？
■流量管控让污染排放控制更科学，实现了确保环境质量为前提的精细化管理
中国环境报: 流量管控是一个什么样的概念？为什么要实施流量管控？
赵华林:流量和总量是两个相对的概念，一般我们认为，总量和容量决定环境的质量。与总量控制通常以年度为单位进行管理相比，流量管控则更具时效性，具体到某个时刻或时间段。流量的中心思想就是打通环境质量和总量的关系，是他们之间的桥梁。如果用数学来阐述，流量是总量对时间变量的一阶导数，总量是流量的积分，流量又是总量的微分，就是具体地点一段时间内的容量。由于地区间自然地理、水文、气象、经济技术条件等差异很大，决定了特定的环境质量目标下不同地区的容量有所不同。
流量管控按时间可分为两个阶段：一是战略型（长期）流量管控，即基于规划预测的先期流量管控。规划时间范围为几个月到几周，主要是统一安排区域内各污染排放企业的排放清单，合理分布各区域、各个时段的环境流量, 估计系统的容量，并预留一定的缓冲空间以备实际的临时以及突发情况之用，然后根据环境质量需求（比如重大事件的环境质量保障），运行适当的算法进行排放清单的制定。二是技术型（即期）流量管控，即基于动态监测的实时流量管控。时间范围为一天到两天，根据近期的气象预报、各区域受限因素等新的信息重新估计系统的可用容量，主要是通过改变域内不同空间位置、不同行业、不同企业的排放时段、速率和总量等方法，保证环境质量。
流量管控使以环境质量为目标的总量控制不再局限于主要污染物，覆盖更多种类的污染物才能真正实现环境质量改善。虽然我国没有正式建立流量管控的相关制度，但某些大型污染控制行动中已经体现了流量管控的理念，也取得了良好的效果。如去年北京APEC会议期间，各项大气污染物平均浓度均达到近5年同期最低水平，空气质量总体良好，即为流量管控的效果。根据APEC会议期间北京市必须达到二级空气质量的要求，北京的流量只够一半汽车上街的，那就停一半，电厂也停一半，其他排放也要减少一半，所有这些控制措施都是根据流量做出的。
中国环境报:流量管控与污染物排放控制有什么不同？
赵华林:精细化管理的理论基础就是流量管控。流量管控不仅关注每一时间点的污染排放速率，还要细分到空间上的每一个地理单元，实现污染控制的精细管理、精准地定位控制。
过去，环境容量的概念指的是在保证一个环境的状况不恶化的前提下，一个年度，可以容纳某种污染物的数量。过去的容量是算数的平均值，而现在精确到微积分了，这就引入了流量的概念，流量决定此时此刻哪条河的哪一段的排放量，跟水量和水质都有关系。
流量管控以不同环境条件下的环境容量作为地区污染物排放总量控制的依据，既能够在条件允许时充分利用自然环境的环境容量资源，又可以在不良环境条件时精准地采取措施确保环境质量。假如说北京市要达到将PM2.5控制在60微克/立方米的标准，需要将污染排放限制在500万吨，这是一年的控制总量。刮风的时候，污染物就可以多排点；一旦气象条件不利于扩散，排放达标了也不行，雾霾还是要起来。所以，在气象不利的条件下，我们就要管得紧，要多减排。总之，一切以保证环境质量为核心。
再比如，APEC期间，北京的PM2.5要控制在50微克/立方米。平常你可以开车出来，这个时候就要分单双号出行，什么道理呢？因为流量没有了，要达到这个大气环境质量，就要根据这个流量分配污染物排放控制的总量。将来的环境管理必须根据流量来管控污染物的排放。
流量管控不仅关注每一时点的污染排放速率，还要将这一思路细分到空间上的每一个地理单元，实现污染控制的精细管理、精准地定位控制。以不同环境条件下的环境容量作为地区污染物排放总量控制的依据，既能够在条件允许时充分利用自然环境的环境容量资源，又可以在不良环境条件时精准地采取措施确保环境质量。
如何有效推进流量管控？
■流量管控要按照战略设计、动态预警、协同决策的步骤推进
中国环境报: 实施流量管控的指导思想是什么？如何稳步推进流量管控？
赵华林:流量管控要按照战略设计、动态预警、协同决策的步骤推进。由于污染排放和系统容量是随时间变化的，需要建立一个有序的方法以寻求二者的调适。如果污染排放总量、浓度与速率不匹配生态系统容量，就可能会发生污染危害和环境风险，这时就需要调整污染排放时空分布，甚至采取必要的延迟措施，这是战略设计。动态预警机制的设计应当既能体现快速发现问题的系统简洁易用，又要以排查问题和解决问题为导向，体现具体协同调控事务的复杂性，并与政府的管理体制相适应。在协同决策模式之下，污染责任主体与环保部门、机构的规则和责任，将会导致整个处理环境约束条件的运行程序的改变。要加强各决策主体之间的协调以提高决策的有效性，所谓协调就是对流量管控活动中的相互依赖关系进行管理。
可以分成以下3阶段稳步推进流量管控：
第一阶段，设立区域流量管控中心和管理席位，明确流量管控的权限和职责，设施配置应满足监测污染物流量实况要求，逐步向能够预测流量变化过渡。在制定流量管控方案时，主要以区域内主要污染物排放动态变化为依据，以有利于环境基本安全为目标，以依靠环境污染监测经验为主的原则进行流量管控，同时注意积累流量管控经验，建立完善在一些典型环境下的流量管控模式，使流量管控方案趋向规范化、标准化。
第二阶段，随着环保部门内部流量管控经验的积累，进一步强化流量管控席位的职能，使流量管控席位能够代表地区环保部门协调本地区污染排放单位，建立区域流量管控中心、地方政府和排污企业三方都能接受的信息交换渠道，使这些企业单位的污染控制部门能够随时了解到域内流量的情况和变化趋势，同时根据流量管控方案主动对有关本企业的排污运行进行适当调整，减少自身及域内其他主体的经济社会损失。
第三阶段，面对流量管控频繁、压力增大的挑战，建立区域综合性流量管控机构，进一步完善地区流量管控体系，明确地区企业、政府部门、技术机构、环境组织的流量管控联络机构，建立多方定期会晤制度，使企业与第三方机构能够共同参与流量管控方案的制定，确立协同决策机制。设施配置的要求是满足开发或者引进能够处理各类变化条件并能自动生成流量管控方案的决策软件，为流量管控提供决策支持，减少人为主观因素对流量管控方案的影响。
中国环境报: 推进流量管控需要采取哪些具体措施？
赵华林:具体措施包括以下方面：
一是划分基本环境区、明确环境质量目标，夯实流量管控基础。流量管控必须划分基本环境区，可分为两级，一级以县（市、区）的行政管理边界为基本环境区，二级以自然地理特征为依据确定基本环境区，实现流量管控单元的自然环境条件均质化。上一级管理区则以主体功能区规划、环境功能区划为依据，以环境质量标准为基础，结合当前的环境质量状况和区域经济社会发展趋势，考虑所在流域或空气域等自然因素，明确各基本环境区的环境质量目标, 达到最有效的流量管控。
二是确定动态环境容量、实时优化流量管控目标，建立流量管控机制。针对每个基本空间单元，根据确定的环境质量目标，基于所在流域或空气域的变化规律，结合各单元污染排放现状、社会经济发展水平、经济技术条件、环境资源配置的效率与公平等因素，确定每种自然条件下各个单元每个时点的环境容量。
三是优先削减污染存量、适时准入污染增量，落实流量管控制度。为满足流量管控的环境质量目标，对存量和增量污染物实行协同管理。存量污染实施分时段分区域的流量管控模式，增量污染物建立适时准入制度，具体落实流量管控制度。通常情况下，存量污染削减成本低于增量污染的削减成本。当某一单元内分区环境质量监测结果良好、满足管理目标要求时，在执行严格的增量准入门槛前提下，在该单元内“以增量定存量”，也就是以流量管控为基准，根据增量的计划确定存量的削减要求，反之亦然。
四是针对极端自然条件、敏感保护目标，建立流量管控预警机制。围绕环境质量目标，针对极端自然条件带来的环境风险，建立应急预警机制，完善流量管控制度的常态化管控机制，建立一套完整的流量管控常态化管理和应急管理相结合的环境管理体系。
五是由点及面、由简单到复杂，开展流量管控试点。在试点的整个区域内，基于不同环境质量改善目标全面实施新（改、扩）建项目不同倍量的总量置换削减、排污指标申购，将污染物排放量与各类红线区、底线值关联，通过控制不同自然条件下的流量指标，实现环境质量改善。
从水环境的管理入手开始试行流量管控试点的条件较好。从理论上看，流域管理与流量管控的思想脉络比较接近，国内外已经有一些水环境管理的成功经验可以借鉴；从实施条件来看，我国已开展了重点流域环境监测工作，环境监测体系较之大气等更加完善。因此，可以从改善水环境质量开始试点流量精细管理，待技术规程和其他软硬件条件进一步成熟后，逐步推向大气等其他要素质量的流量管控。
如何构建一套基于流量管控的环境管理制度？
■需要从理念转变、制度建立、政策实践上解决所存在的问题
中国环境报:实施流量管控还需要解决哪些问题？
赵华林:以流量管控为抓手的环境管理制度是新常态下总量控制制度向精细化演变的必然趋势，从理念转变、制度建立、政策实践来看，尚有一些问题急需深入研究。
一是确定各基本环境区的环境质量目标。环境质量目标的确定应以主体功能区规划、环境功能区划为基础，还要结合现实情况，如对经济可容纳性、技术可应用性、空间可覆盖性、社会可接受性进行研究确定。指标与标准的选择要充分考虑企业与民众对污染治理承受度与环境质量接受度之间以及流量管控敏感度和满意度之间的平衡。行政管理边界与自然地理边界的协调问题，需要在基本环境区划分阶段解决。
二是确定各基本环境区的时间单元。对于各基本地理单元而言，要将各自面临的自然条件等基本稳定的一段时间确定为基本时间单元，需要综合气象、水文等方面因素，对每个基本环境区的基本时间单元进行研究。
三是科学评估与高效监测各基本时空单元内的环境容量。这是流量管控的核心。以各个基本时空单元的环境质量为目标，结合域的特征、各个基本单元的污染排放现状、社会经济发展水平、环境资源配置的效率与公平等因素来确定各个基本时空单元内的环境容量。这需要综合污染物迁移转化规律、污染排放相关的成本效益特征、污染控制的风险等因素进行分析。流量的确定将采用“自下而上”的思路，不同的时空单元可能会有增有减，而非一刀切。
四是融合与衔接流量管控与总量管理。要科学构建流量计算的方法体系。不同环境要素的污染控制需要采用不同的流量计算方法，完整的方法体系构建尚需基于中外实践经验进行丰富充实。需要进一步明晰流量管控与总量管理的区别与联系，提出两者的融合与衔接方式，达到“两量同控”的目的和效果。
五是构建完善制度的执行体系。流量管控实施的基础是污染物的动态监测，这需要进一步研究设计如何根据环境质量动态监测结果对存量、增量及时有效调整，实现动态化的流量管控。
六是提供相应的法律保障。流量管控的实施需要法律政策、制度机制的辅助与支撑，进一步明确管理权限，促进规范化。近年来，北京奥运会、上海世博会、南京青奥会及北京APEC期间已经积累了一些实践经验，但由于执行流量管控机构权限不够明确，还没有形成一整套科学的、与生产运行完全匹配的流量管控决策体系，如何从短期事件经验转化为常态化的机制急需进一步研究。
