适应新常态 谋划“十三五”
党中央、国务院高度重视生态环境监测工作，中央全面深化改革领导小组办公室积极推动生态环境监测网建设改革，于今年5 月初明确要求：一是环境保护部起草生态环境监测网建设改革的方案或意见，作为生态文明体制改革总体方案的配套改革举措，于 2015 年6 月一并提交中央审议；二是此方案或意见应深入贯彻落实中央领导同志“ 全面设点、全国联网、自动预警、依法追责 ”的指示要求，坚持以问题为导向，重点解决生态环境监测网建设中存在的突出问题。
“十二五”以来，各级财政对环境监测投入不断加大，中央和地方总投资达220亿元，全国已建成国家、省、市、县四级监测站2756家，共有监测人员58110名，监测用房287万平方米，监测仪器26.8万台（套）。按照新标准建成了发展中国家最大的空气质量监测网，水环境监测网络不断完善，水环境监测网络监测断面从国家至地方共计有1万多个。省、市、县三级监测能力和队伍建设得到快速提升。截至2014年底，省级站标准化建设达标率为78%，地市级站达标率为52%，县级站达标率为40%。其中，北京、上海、江苏、浙江、广东、辽宁等通过了全省（市）标准化整体验收。
目前，国家在地级以上城市建设了1436个空气质量监测点位，开展包括 PM2.5在内的6项指标监测并实时发布信息。在重点水域布设了972个地表水质监测断面，在重要国界河流布设了78个监测断面，在大江大河的省界断面和重要国界河流建设了149个自动监测站。饮用水水源地监测已经落实到县一级，在东部发达地方已经到乡镇一级，除监测60项常规指标以外，每年每个地方都做一次水质全分析。污染源监测方面，每年对1.5万多家国家重点企业开展污染源监督性监测。生态环境的监测也全面开展，形成了遥感和地面监测相结合的业务体系。此外，还布设了近400个近岸海域点位，在全国地级以上的城市布设2.5万个城区噪声监测点位、1.1万个道路噪声监测点位。
经过近40年的发展建设，全国环境监测事业取得了长足的进步，但与当前新的形势和任务相比，还存在一些问题。一是各级监测事权划分不够清晰。国家、省、市、县四级监测职能定位和网络布设需要进一步调整、明确。二是国家环境监测网络需要进一步强化。三是监测网络范围和要素覆盖不全。环保工作的重点、难点、弱点问题都在县一级，但县级监测开展得不够，没有覆盖到广大县级地区。四是全国环境监测数据联网共享程度不高，数据深入分析不够。五是环境监测质量的管理水平亟须大幅提升。六是预警能力不能满足管理需求和公众期许。七是运行保障机制仍不健全。八是人员编制严重滞后于迅猛增长的工作任务。九是监测和监管的联系不紧密。
2015 年7 月28日，《生态环境监测网络建设方案》由国务院办公厅正式印发（国办发 ［2015］56 号）。
《方案》提出了以下4项主要任务措施：一是全面设点，完善生态环境监测网络。首次提出环保部门要整合优化国务院相关部门的环境质量监测网络，在建立统一的全国环境质量监测网方面实现了重大突破。同时，突出强调落实企业自行监测和信息公开的责任，环保部门的监督性监测责任，也是落实环保法要求的重大举措。二是全国联网，实现生态环境监测信息集成共享。首次提出各级各部门环境监测数据要集成共享，这是实现统一发布信息的重要基础。三是自动预警，科学引导环境管理与风险防范。针对损害人民群众健康的大气、水、土壤等污染问题加强预警预报。在严密监控企业污染排放方面，强调对企业污染排放异常情况要建立自动报警机制。在提升生态环境风险评估与预警能力方面，提出要逐步开展部分新型污染物监测，这是一项新的任务。三是依法追责，建立生态环境监测与监管联动机制。进一步明确了监测结果对考核问责政府的重要定位和作用。提出变污染源监督性监测为执法监测，建立监测与监察联动机制。在加强生态环境监测机构监管方面，首次明确提出对各类环境监测机构加强监管的思路和举措，其中包括对社会监测机构的监督和管理。四是健全生态环境监测制度与保障体系。明确提出要统一相关部门的监测技术标准和规范，并要求各类监测机构执行统一的标准规范，对加强监测的规范性和数据的可比性具有重大意义。明确规定环保部门要对社会监测机构开展监管，这为环保部门行使监管权力提供了依据。
《方案》印发后，要明确任务分工，认真抓好贯彻落实工作。
国家环境监测要按照“国家网、国家建、国家管、国家考核、国家发布”的原则，当前主要是在水、大气、土壤环境质量监测等3个方面实现国控点位监测事权上收。
水环境质量监测方面，国家地表水手工监测主要委托有条件的地方监测站实施，交界断面采用上、下游联合监测方式，地表水自动监测委托第三方监测机构实施，监测总站负责质控，委托第三方机构开展定期质控抽测。
大气环境质量监测方面，一是监测总站可委托有能力的社会第三方监测机构开展站点日常运维与管理，加强对被委托方的质控抽查，严控监测数据质量。二是加强中央本级环境空气监测能力建设，增强颗粒物手工监测分析、臭氧质控 、大气组分析，以及环境空气监测仪器适用性检测等配套支撑能力 。三是逐步推进地级及以上城市非国控点和县级行政区已建成监测点的空气质量监测的联网发布。
土壤环境质量监测方面，将布设3.5万个国家点位，包括1.5万个风险点位和2万个普查点位，主要委托地方监测站开展监测工作。
建设国家环境监测质量控制体系方面，一是委托有条件的第三方承担国家环境监测质量控制任务；二是依托省级站来开展质量控制。
当前，各地一定要认真学习《方案》内容，高度重视监测改革工作，制定落实《方案》的具体实施计划。一要分解目标任务。二要全力支持国家环境监测网运行机制改革。三要扎实推进辖区内监测事权上收工作。四要进一步加强监测数据质量管理。五要加强基层监测队伍建设。
实事求是改革创新 理性协调融合发展
环境保护部核设施安全监管司司长 郭承站
核安全是国家安全的重要组成部分，辐射环境安全是生态环境安全的重要内容。加强核与辐射安全监管，保障生态环境和辐射环境“两个安全”是生态文明建设和环境保护的共同使命。
我国现有核电机组52台，研究堆和临界装置19座，核燃料循环设施10座，在用放射源12万多枚，射线装置近13万台（套）。30多年来，核与辐射安全取得了良好业绩，获得了国际社会的好评。这些成绩得益于党中央、国务院的高度重视；得益于环境保护部党组的坚强领导；得益于各省（市）环保厅局长的认真负责和全系统同志的共同努力；得益于“十个坚持”的实践探索和“严慎细实”的工作作风。
“十三五”环境管理改革与创新在今后相当长的时间内都是一个极为重要的话题。陈吉宁部长强调，要处理好传承与创新的关系，要充分继承一代代环保人积淀形成的优良传统和宝贵经验，针对发展中的新问题新挑战，不断解放思想，推动工作创新。我的理解是，改革创新的实质就是在全面继承弘扬实践经验的基础上，把以前没有做好的事情做好，把以前做好的事情做得更好，与时俱进，持续创新。这也是核与辐射安全监管30年坚持的基本理念。
自1984年国家核安全局成立以来，我国核与辐射安全监管经历了“起步探索、整合提高、快速发展”3个阶段，建立了一套立足国情、接轨国际的监管体制和法规标准体系，培育了一支信念坚定、素质过硬、执法严格的监管队伍，探索形成了具有中国特色的“十个坚持”的实践经验。“坚持文化引领、坚持依法行政、坚持依靠机制、坚持接轨国际、坚持问题导向、坚持从严管理、坚持持续创新、坚持夯实基础、坚持团结协作和坚持从我做起”的“十个坚持”是中国特色核与辐射安全监管的探索实践和经验总结。
我国是世界核能与核技术利用事业发展大国，核电在建机组最多、发展最快。核电发展和“走出去”战略、核安全观与核安全政策使我国核与辐射安全监管迈入由大国向强国转型发展的关键时期，机遇和挑战并存。一是党中央、国务院更加重视核安全；二是“四个全面”战略布局为落实依法治国的新要求，实现核与辐射安全监管体系和能力现代化目标指明了方向；三是深化改革、科技创新为全面提高核与辐射安全监管技术和能力提供了动力；四是各级政府和社会公众更加关注核与辐射安全。在看到机遇的同时，我们也要清醒地认识到核与辐射安全监管同时面临着“发展快、任务重、要求高、风险大、能力缺、社会接受度低”等6方面前所未有的严峻挑战。
面对新机遇、新挑战，核与辐射安全监管的总体思路是瞄准“核与辐射安全监管体系和监管能力现代化”目标，科学统筹“十三五”规划，全面夯实核安全监管大厦“四块基石、八项支撑”，着重法治和能力建设，确保核与辐射安全。
要全面总结评估“十二五”规划的实施情况，科学制定“十三五”规划，使“十三五”规划符合中央要求，符合国家发展战略，符合行业发展需求，符合核与辐射安全监管实际，衔接环境保护规划，接轨国际合作，目标明确，责任落实。
要全面夯实核安全大厦的“四块基石、八项支撑”。四块基石包括：一是法规制度，加快《核安全法》立法进程，完善法规标准体系；二是机构队伍，加强机关、监督站和技术支持单位“三位一体”的机构队伍建设和各级地方政府辐射环境监管队伍建设，强化基层监管一线人员的培训，全面提升全国监管队伍整体水平；三是技术能力，尽快建成核与辐射安全监管技术研发基地，为科技创新和能力提升提供平台、夯实基础；四是精神文化，大力弘扬“核安全精神”，强化监管队伍忠诚、干净、担当意识，加强行业和全社会核安全文化培育，提升全社会对核能、核安全的理解和认知水平。
八项支撑包括：一是审评许可，规范优化18项行政许可，依法从严审评许可，固化审评许可机制，提高审评许可效率；二是监督执法，提高依法监督执法能力，依法开展日常、专项和综合监督检查，涉及中央事权的核设施等监管对象，由国家核安全局统一从严开展监督、检查和执法，涉及到地方事权的核技术利用、电磁、伴生矿、放射性物品运输等监管对象，尤其是在简政放权的大背景下，地方环保部门应加大关注、落实责任、强化分级管理，加大监督检查和执法力度；三是辐射监测，全面加强辐射监测网络和能力建设，完善常规、应急和监督性监测体系，及时发布监测数据；四是事故应急，完善应急预案，培养应急意识，加快国家核应急救援队和地方应急能力建设，加强应急培训，开展应急演练，完善应急救援机制，全面提升核与辐射应急水平；五是经验反馈，健全经验反馈管理体系，搭建信息反馈平台，健全国家核安全局经验反馈体制机制；六是技术研发，制定政策研究、技术研发的规划计划，培育科研队伍，保障科研投入，推动技术创新，加快成果转化；七是公众沟通，加强顶层设计，构建“中央督导、地方政府主导、企业作为、公众参与”的公众沟通机制，发布公共宣传方案，推进核与辐射安全公众沟通机制化、规范化、常态化；八是国际合作，瞄准国际前沿，跟踪国际形势，借鉴先进经验，提升国际化监管水平，保障在建和运行核设施安全，支撑核电走出去。
核与辐射安全监管与环境保护同呼吸、共命运，使命相同、目标一致。“十个坚持”是30年核与辐射安全监管的实践探索，“四块基石、八项支撑”是“十三五”以及中长期核与辐射安全监管的总体思路，“安全第一、质量第一”是一贯坚持的根本方针，“严慎细实”是始终倡导的工作作风。我们必须在“四个全面”和“五位一体”总体布局中，准确定位核安全，把辐射安全与生态文明建设和环境保护深度融合，坚持中国特色社会主义理论体系“实事求是”的理论精髓，贯彻习总书记提出的“理性、协调、并进”的核安全观，落实“三严三实”的作风要求，遵照陈吉宁部长最新强调的处理好“传承与创新、依法行政与体制改革、总量与质量、中央与地方”四个关系和环境管理“系统化、科学化、法治化、市场化、信息化”的“五化”要求，用“融合发展”的思路整合资源、汇聚力量、破解难题，努力构建核安全监管大厦，推进核与辐射安全监管体系和监管能力现代化建设。
损害担责 终身追责
环境保护部政策法规司司长 李庆瑞
新环保法第五条规定，环境保护坚持保护优先……损害担责的原则。近日，中央印发了包括终身追责在内的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）。
《办法》明晰了责任主体，依据党委、政府及其相关部门在决策、执行、监管中的责任，确定了不同的追责情形：地方党委和政府主要领导成员确定了8种追责情形，地方党委和政府有关领导成员确定了5种追责情形，政府有关工作部门领导成员确定了7种追责情形，利用职务影响的党政领导干部确定了5种追责情形。责任主体与具体追责情形一一对应，防止责任转嫁、滑落，确保权责一致、责罚相当。
《办法》提出“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”要求，明确“任期内生态环境状况明显恶化的”，追究党委政府主要领导责任。突出矛盾的主要方面，紧扣对生态环境负面影响大、社会反映强烈的党政领导干部履职行为设定追责情形，不搞面面俱到。
《办法》将“行为追责”与“后果追责”相结合。生态环境损害往往还会造成严重的生态和经济、社会危害，重视预防、关口前移，不局限于对发生了的生态环境损害事件进行追责，还包括对环境污染和生态破坏的“后果追责”，也包括对违背中央有关生态环境政策和法律法规的“行为追责”，重在防患于未然。
《办法》亮点鲜明。在强调党政同责方面，将地方党委领导作为追责对象，党委政府对生态文明和环境保护共同担责，坚持落实两个主体权责一致的原则。
在体现一岗双责方面，《办法》提出既要对所在岗位应当承担的具体业务工作负责，又要对所在岗位应当承担的生态环境损害负责，对业务工作和生态环境建设负双重责任；要求把生态环境建设工作与业务工作同研究、同规划、同布置、同检查、同考核、同问责，真正做到“两手抓、两手硬”。
在明确联动责任方面，《办法》强化了党政领导考核评价、干部选拔任用晋升等制度的联动性。生态环境保护部门、纪检监察机关、组织人事部门之间关联：负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门应加强沟通协作，形成工作合力；司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现有本办法规定的追责情形，应当向有关纪检监察机关或者组织（人事）部门提出处理建议。
在主体追责方面，《办法》规定了启动和实施主体的追责条款。生态环境保护部门、纪律监察机关、组织人事部门发现本《办法》规定的追责情形，应当调查而没有调查、应当移送而没有移送、应当追责而没有追责的，将追究有关责任人员的责任。
在坚持终身追责方面，《办法》坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究原则。这意味着违背科学发展要求、造成生态环境严重破坏和损害的，不论责任人是否已调离、提拔或者退休，都须严格追责；对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，必须追究责任，而且终身追究。
下一步工作重点：一是广泛宣传。按照中央对《办法》的要求，各地区各部门要进行有重点、有针对性的宣传报道，最大程度凝聚改革共识，让各级领导干部知晓生态环境领域什么该干什么不该干；让广大群众了解、监督干部执行。
二是细化举措。各省、自治区、直辖市党委和政府可制定实施细则，国务院负有生态环境和资源保护监管职责的部门应当制定落实的制度和措施。
三是联动追责。切实推动生态环境损害责任追究与党政领导干部任免、问责等相关制度的联动，发挥司法机关和民间团体的作用。对司法机关在生态环境损害案件处理过程中发现、群众反映特别集中和突出的《办法》规定追责情形，也应该纳入追责对象和范围。
四是强化问责。选择目前生态环境和资源保护中一些突出问题、大案要案，开展不同层次、不同对象、不同类型的生态环境损害责任追究。作为环保部门，必须按照职责，在依法调查进行处理的同时，对党政领导干部应负责任和处理提出建议，按照干部管理权限将有关资料及时移送纪检监察机关或者组织（人事）部门，并在追责中继续配合做好监测、鉴定举证等相关工作。
五是加强督查。积极配合组织部门及有关机关和部门，检查《办法》落实情况，及时解决执行中出现的问题，确保《办法》落到实处。
改善环境治理体系的突破点
环境保护部环境与经济政策研究中心主任 夏光
“十三五”环境保护必须要同时回答两个重大命题：一是如何满足人民群众不断提高的对良好环境质量的需求？二是如何以有限的环境承载力支撑更大规模和更高水平的经济发展？
目前来看，我们当前对环境保护工作的认识，主要集中在回答第一个命题（改善环境）上，而对第二个命题（支持经济）未予重视。
环境保护始终与经济发展紧密联系在一起，二者是互为前提的。环境是发展的物质基础，发展也是必须实现的硬目标，环境保护从来不能通过放弃经济发展来实现。从中央到地方，都要对环境质量负责，也都有发展经济的底线，只有能够支持和保障经济发展的环保要求才能得到各级党委、政府的真诚支持。
目前，环保工作处在“两头受挤”的境地：人民群众渴望碧水蓝天，各地又必须保持经济发展，这也是来自人民群众的要求。环境（包括环境容量和生态承载力）作为一种资源，既要满足人民群众生活需要（称为生存性功能），又要承载经济发展活动（称为生产性功能）。在过去经济发展程度不高的时候，这两种功能各有空间，相安无事，但在“环境承载能力已经达到或接近上限”的新常态下，这两种功能发生了内在冲突，其外在表现形式就是日益突出的环境问题和环境事件。
“十三五”时期，来自社会的生存性环境需求和来自经济的生产性环境需求都将明显上升，因此环保工作需要比过去更加有力，也更加智慧，需要进行更多的改革和创新。
“十三五”期间，改进环境治理体系的任务非常多，我们择其要者，列出几项重点任务：
第一，察情，即掌握信息，这是环保决策和管理的基础。第二是立威，即严格执法监管，树立强势环保形象。第三是健序，即加快改革，建立和完善环境保护制度体系。第四是树人，即进行环境社会建设，开创生态文明新时代。
“十三五”期间，改善环境治理体系需要3个突破点：第一，强化环境保护的中央事权。建议建立独立和完整的国家环境信息系统；重构国家环境保护激励体系，包括正向激励和反向制约，优先提任生态文明建设政绩突出的地方官员，拿下几个环保政绩不佳的“一把手”，树立中央权威；建立新型的中央与地方环境治理关系，中央加强对地方政府的监督和节制，通过控制地方利益链而引导地方环保积极性；实行简政，减少环保政策数量；增强环保政策的系统性和科学性。
第二，将环境保护工作的重心下移到县乡层面。“郡县治，天下安”。应该重新认识县乡环境治理在我国环境保护全局中的地位，把环境保护工作的重点向县域和乡镇倾斜。下移环保工作重心，加强县乡环境治理，应该做哪些工作呢？
一是研究制定县乡环境保护的特殊政策，重在帮助县乡加快推进经济结构调整和绿色产业发展，特别是进行工业重组和建立产业园区，缓解当地发展经济与保护环境之间的矛盾。
二是加强对县乡各种企业的环境风险排查，在一时无法关停超标排放企业的情况下，优先做好防范污染事故发生的措施，避免出现重大污染事件。不出事是底线。
三是对县乡环境保护采取利益激励机制，将县乡环境守法情况与省市财政转移支付挂钩。
四是加强对县乡企业达标治理的监督管理，制定分区域的县乡企业达标目标，对到时不达标的企业坚决关停一批，并帮助企业进行转产或退出。
五是加强县乡环境治理能力建设，对县乡环保机构进行人员清理，加强人员培训和设施配备。
第三，实行社会制衡型环境治理模式。建议打造“全民环保”。全民环保就是走群众路线，打人民战争。一是对社会公众赋予更多环境权利和相关责任，包括知情权、监督权、索赔权、议政权等。将环境保护理念贯穿于国民教育体系。有序发展社会组织，加强社会组织与政府的协商和合作。
二是建立面向消费终端的环境责任体系。着眼产品供给、市场流通、消费行为全过程，健全绿色市场服务网络，推动绿色、节能、低碳产品的标准体系建设，培育绿色低碳的服务模式和消费方式。
三是以司法公正体现环境公平正义。鼓励公众依法维护环境权益，通过投诉、诉讼等途径，与噪声、水污染和恶臭等侵权行为进行坚决斗争。积极办理环境公益诉讼等新型司法案件，增强环境司法信息公开和司法审判公开。
第四，改革机构的建议。建议在环境保护部内设立政策协调机构，提高环境政策制定的统一性和有效性。加强决策支持体系建设，建立重大环境政策的费用效益评估机制。设立“环境与经济工作办公室”，开展经济政策环境影响评价，参与经济发展综合决策，协调有关部门制定绿色金融、绿色证券、环境税收等经济政策，开展与环境资产经营相关的政策制定和体制改革工作。设立“社会管理司”，建立环保机构面向社会大众的“窗口”，担负环境信息公开、公众参与、宣传，以及企业环境责任等管理职能，建立政府与企业、公众和社会组织对话、协商的工作机制。
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