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健全科技法律制度助力科技自立自强

2023.6.06

党的二十大报告将形成支持全面创新的基础制度作为完善科技创新体系的重要内容。2023年2月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》明确指出，加快发展社会治理法学、科技法学、数字法学、气候法学、海洋法学等新兴学科。2023年3月16日，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，批准重组科学技术部，加强其在“推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合”等方面的职能。可以说，近年来我国对科技创新顶层设计的优化，很大程度上体现为科技法律制度的结构性调整。在实现高水平科技自立自强、探索建立新型举国体制的过程中，作为“软件”的法律制度无疑将发挥重要的支撑作用。

党的十八大以来，我国的科技法律制度建设取得了突破性进展，促进科技成果转化法、专利法、科学技术进步法相继修订，规范的科学性、系统性和完备性进一步凸显。同时，我国的科技法律制度亦暴露出一些短板。第一，整体性不足。我国现行的科技法律规范往往仅针对个别科技活动或关键技术，而未将科技活动中的社会关系视为统一的调整对象，结构相对分散。第二，前瞻性欠缺。科技法律规范时常作为颠覆性技术诞生后被动的补救手段，法律本身的预防作用和激励效能未得到充分发挥。第三，存在“重政策轻法律”的倾向。这导致科技法律与科技政策间的界限日趋模糊，所涉法律规范过于抽象，难以指向具体的权利和义务关系。第四，虚置化现象严重。由于强制性义务的缺位，科技法律规范难以构成政府行政管理活动的实然依据，许多法定的激励手段更是无从落实。

据此，笔者认为，应从以下方面统筹推进科技法律，切实提高立法水平。

第一，推动科技创新的综合立法。我国已围绕科技收益分配、科技成果转化和科技伦理审查等内容，构建了一系列与科技创新紧密相关的法律法规。一方面，应加紧制定科学技术进步法的配套规定，进一步凸显其科技创新基本法的功能定位；另一方面，有必要从整体上提高科技法律规范的立法层级，从而引入更多元的激励手段和更具约束力的规制措施。待时机成熟后，有必要将科学技术进步法、促进科技成果转化法等规范，统合为一部科技创新领域的基本法律，增强科技法律制度的协同性和体系性。

第二，采用公法与私法兼顾的治理方案。当前，我国的科技法律规范中既囊括财政规划、经费管理、风险治理等颇具公法特征的要素，也存在科技成果权益分配、技术秘密保护等涉及私人权益的内容。唯有跳出公法与私法二元对立的治理误区，才能为科技创新提供周全的法治保障。具体而言，要关注科技法律规范和民法典、专利法的衔接问题，减少规则冲突；要充分保障科技工作者的自治权，从法律上确认其主体地位；要积极推动科技政策的法律化，在专项立法尚不成熟时，可优先将政策提炼为条款或章节的形式，归入我国现有的科技法律体系。

第三，形成伦理与法治的良性互动。科技法律和科技伦理是国家社会实现科技治理的主要手段，二者均无法独立承担化解科技风险的任务，科技伦理的法治化是科技治理走向体系化、规范化的必由之路。笔者建议，适度借鉴临床研究领域的医学伦理审查经验，进一步明确科技伦理委员会的工作职责和审查流程；构建伦理法治化的磋商程序，通过听证和讨论制定宽严相济的规则体系；在法治化尚不成熟的阶段，可率先通过发布行为指南检验伦理原则的实践效果，提升法律文本的精确性和均衡性。

第四，坚持科技安全的底线思维。相较于科技创新过程中的其他负外部性问题，科技引发的安全隐患具有影响范围大、容错率低的特征。目前我国针对科技安全的专门立法仅限于数据安全法、网络安全法、生物安全法等单行法律，2015年修订的国家安全法也未将“科技安全”纳入其中。笔者建议，组建科技安全的专管部门，理顺实施主体与法律责任；健全科技安全的预警和评估制度，及早发现并治理科技安全隐患；重视非传统安全治理，借助国际条约和联合执法解决跨国性、公共性的科技安全问题。

此外，笔者认为，还应从以下方面入手，立足国家战略需求，优先布局关键领域。

第一，重构科学发现权制度。科学发现权作为基础研究成果衍生的专有性权利，是后续一切科技活动的“第一推动力”。基于科学发现内蕴的创造性、价值性和《建立世界知识产权组织公约》等国际条约的内容，应将科学发现权认定为知识产权的一种。遗憾的是，1978年通过的《科学发现国际登记日内瓦条约》由于缔约国家过少，至今仍未生效。据此，应仔细调研科学发现权被长期搁置的原因，并将其作为我国科技立法的重要抓手，这非但有助于实现科技创新的全链条保护，更能够提升我国在全球科技治理进程中的话语权。

第二，完善产学研结合的制度保障。唯有提高应用导向型研究的权重，解决我国实现科技自立自强过程中的现实问题，才能真正提高我国的基础研究能力。在构建科技法律体系时，应积极寻求国家、市场和社会三者的内在统一。一方面，有必要从法律层面建立关键技术的协作攻关制度和科学资源的开放流动制度，加强科研院所和科创企业的血脉联系；另一方面，建议将横向成果融入科技人才评价指标，实现分类分层的人才评定方案，逐步扭转我国科学研究“重理论而轻实用”的价值取向。

第三，深入推进科技成果转化。科技成果的法律性质、权利归属和权限划分是政府介入社会创新活动的重要媒介。当前，我国部分省份已率先开展职务科技成果所有制改革，但在授权主体、分配比例和赋权方式等维度上存在差异。据此，首先，应实现科学技术进步法、科技成果转化法与专利法规定的内在统一，解决科技成果归属含混不清的问题；其次，可建立适当的科技创新免责制度，为科研人员“放权松绑”；最后，有必要为科研人员在成果转化路径中提供充分的私权保障与救济手段，改变科研人员与研究单位间地位悬殊的现状。

第四，拓宽科技人才的立法参与渠道。科技人才参与立法是提高科技法律制度科学性的重要途径，这是由科技法律规范和科学技术的共生关系决定的。在国际社会中，科技界建制化参与立法已成趋势。首先，在制定关键法律前，可通过定向委托或招标的方式，邀请科技人才对重要的立法事项进行评估。其次，应助推科技人才全面参与立法规划、草案制定和内容论证，为科技创新领域的“急难愁盼”问题发声建言。最后，从长远来看，有必要搭建人大代表、政协委员与科技人才的立法信息交流平台，构建常态化的参与渠道和参与机制。

制度自立自强科技法律助力科技

中国科学报

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