科技日报:收放并举,提高科技经费使用效率

2011年12月01日 10:57:15 来源: 科技日报
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  过去5年,国家财政科技拨款达到13408亿元,是“十五”期间国家财政科技拨款总额的2.7倍,年均增速达到23%。同时,2010年我国研发经费开支占GDP的比例达到1.5%,这一数字虽然与发达国家比还有差距,但与2002年的1.1%已有较大提高。

  与此同时,至2010年,我国研发人员接近260万人,居世界首位。科技经费仍是稀缺资源。怎样保证科技经费用在刀刃上,成为公众关心的话题,也是科技主管部门的艰难考题。

  目前,我国科技经费管理制度体系逐步完善,科技经费监管工作不断加强,有效促进了科技经费的规范使用,并使预算管理、经费使用效益等观念逐步深入人心。但科技经费的不断增加及科研活动呈现的新特点,也要求科技经费管理方式需要不断创新和完善。

  正因此,科技部和财政部在对各主要发达国家和发展中大国进行系统深入的调研,并在国内召开多次座谈会,在听取“科字口”有关部门、高校、科研机构和企业以及科研人员对经费管理改革的意见和建议基础上,印发《关于调整国家科技计划和公益性行业专项经费管理办法若干规定的通知》(业内称之为434号文)。

  记者了解到,这次改革坚持以人为本,通过增加绩效支出、精简课题申请各环节手续、对不同课题实行分类管理等措施,放权给科研人员,尽可能减轻其从事非科研工作的负担,让经费管理活动更加适应科研活动的规律。同时,通过强化课题承担单位的法人责任、建立经费管理使用信用和风险评价、推进信息公开等举措,加强经费监管。“收放并举”的改革,意在进一步提高科技经费的使用效率。

增加科技经费使用自主权 使管理更加适应科研活动规律和特点

  “科研活动是具有不确定性的,我们没有办法预计每个科目的具体开支,最头痛的就是总要花大力气来编制预算,希望国家在这方面的管理能更加合理。”采访中,曾有多位科研人员表达过这样的诉求。

  此次改革正是倾听了这一呼声,在研究美、英、法、德、日等发达国家科研人员的人员费开支政策,以及借鉴我国国防科研项目经费核定方式的基础上,提出依据科研活动特点和实际需要,进一步优化支出分类,将科研项目支出科目分为直接费用和间接费用两大类。

  直接费用是指在项目(课题)实施过程中发生的与之直接相关的费用,主要包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费、其他费用等。

  间接费用则主要包括承担单位为项目(课题)研究提供的现有仪器设备及房屋,日常水、电、气、暖消耗,有关管理费用的补助支出,以及承担单位用于科研人员激励的相关支出等。

  间接费用实行总额控制,根据各计划的特点,按照不超过课题经费中直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定。核定比例为:500万元及以下部分不超过20%;超过500万元至1000万元的部分不超过13%;超过1000万元的部分不超过10%。例如:某课题申请专项经费2000万元,那么其间接费用的核定为500×20%+500×13%+1000×10%,即265万元。

  在此基础上,科研项目经费使用坚持原则性与灵活性相结合,按照支出的不同性质和类型实施分类管理,充分发挥科研人员的主观能动性,增加其经费使用自主权。

  例如,课题组和课题负责人可根据实际需要提出调整设备费、材料费、测试化验加工费、会议费、差旅费等支出,由承担单位自行按规定审批,科技部不再行使最终审批权,而是在财务验收时加以确认。如此一来,预算调整程序得以极大简化。

  此外,科技主管部门还致力于强化科技经费过程管理的科学性和规范性,修订实施细则和操作规范,推进项目技术评审与经费预算评审评估同步进行。今后,项目(课题)预算编制、评审评估、预算执行、监督检查、财务验收、绩效评价等各个环节都将精简手续,优化预算申请书和预算报表编制要求,完善预算申报系统,增强科学性和可操作性,提高管理工作效率。

完善课题间接成本补偿机制 增加绩效支出

  每年两会期间,科技经费分配“见物不见人”“缺乏绩效激励机制”的话题,总能引起科技界委员的共鸣。全国政协委员高建民就曾反映,科研项目的人员费开支管理问题是科技经费管理中的一个难点。

  这个难点正在逐步突破,今后承担单位可从间接费用中列支部分人员激励性费用。

  记者了解到,人员激励性费用由承担单位在对科研人员进行绩效考核的基础上,结合科研实绩根据国家有关规定统筹使用,相关支出核定比例根据项目承担单位性质、计划(专项)项目特点等情况进行具体规定。但绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%。

  核定间接费用,对间接成本适当补偿,是国际上较为通行的做法。从间接费用中增加有工资性收入人员的激励支出渠道,创新科研项目经费对人员费支出的支持方式,合理弥补了承担单位的间接成本,建立了绩效管理机制,有利于提高相关单位和科研人员承担国家科研任务的积极性。同时,通过间接费用比例的核定和调整,增加了对承担单位的管理手段和调控能力,也有利于增强承担单位在项目组织实施和经费管理中的责任感。

  改革还提出了完善通过劳务费解决没有工资性收入的研发人员(如博士后、在校博士生、研究生等)和临时聘用人员有关费用的办法。课题承担单位可根据需要,据实提出经费需求。在预算评审过程中,根据所在地实际情况和比较公认的一般标准,按照适度宽松的原则核定。

强化承担单位法人责任 建立便于问责的经费管理体系

  科研人员希望有更大的经费使用自主权,但同时也有人担心,此前存在部分课题承担单位日常监管不到位,课题组和课题负责人在经费使用方面随意性较大等现象会层出不穷。

  针对这一问题,本次改革按照责权利相统一的原则,进一步强化了课题承担单位在经费管理使用方面的法人责任,要求按照国家有关规定切实履行职责,将课题支出纳入单位整体财务控制体系,加强管理和服务,严格财经纪律。

  《通知》明确了课题承担单位是课题经费使用和管理的责任主体,应当建立健全经费管理制度,完善内部控制和监督制约机制,严格课题预算调整审批程序,按时提出财务验收申请,配合做好财务审计、财务验收等工作,及时按规定办理财务结账手续,并采取有效措施切实保障科研、财务、行政等管理部门对课题实施的全面支撑。课题承担单位和课题合作单位应当严格执行国家关于政府采购、招投标和资产管理等规定。

  同时,对于容易形成监管薄弱环节的课题外拨经费,改革进一步强化了课题合作单位的责任,明确规定课题合作单位应当按照《经费管理办法》的规定,对课题经费和自筹经费分别单独核算,自觉接受有关监督检查,课题承担单位和课题合作单位不得层层转