政府环境责任如何化虚为实？
在环境危机、权利诉求、利益冲突、体制掣肘等多重压力下，《环保法》修改的核心追求应是，形成影响乃至决定环境走向的制度性框架。
发生环境污染事故，直接肇事者难辞其咎。然而，分析重大环境事件的原因，看似责任在企业，实则与当地政府脱不了干系。地方保护主义、政府不作为是导致污染事件的重要因素，建立科学和可操作的政府环境责任考核评估与追究体系显得至关重要。
在政府环境责任追究体制和手段上应做出哪些改进?如何在《环境保护法》修改中落实政府责任?政府环境责任追究如何做到科学、明确、量化、细化?本报记者特别邀请法学专家进行了探讨。
构建全程监管的政府环境责任体系
政府必须主动承担积极的前瞻性责任，从源头预防环境问题
环境污染问题日益严重，其引发的后果常是不可逆的，在很多情况下，仅依靠事后追究政府或企业相关人员的责任为时已晚。事后责任追究只能是“头痛医头，脚痛医脚”。要解决环境问题必须防患于未然，从源头进行预防，政府必须主动承担前瞻性责任。
自2005年“环保风暴”以来，环保部门接连采取“设立区域环境监察中心”、“区域限批”、“行业限批”、“流域限批”等一系列行政措施，制止严重违反环境法律法规的现象。
事前预防与事后追究并重，将预防作为重中之重
在上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦看来，前述措施的实施一方面说明《环保法》、《环境影响评价法》等环境法律法规没有真正起到约束和限制作用，同时也说明地方政府没有履行职能。
正如中国政法大学研究生院副院长、教授解志勇所言，现在存在一种不好的行政思路，就是造成既定事实，然后群众对此无可奈何。
毫无疑问，依据事后责任追究模式来进行责任追究，不可能从根本上解决日益严峻的环境问题。大量的环境污染和生态破坏事件，特别是历次“行政限批”所针对的情况，都表明地方政府在制定经济发展规划、招商引资、建设项目审批时，比较严重地违反或者规避环境法律法规。
王曦认为，从战略上看《环保法》修改，其意义在于在建立比较完整的、保障环保主体良性有效互动的法律制度。
《环保法》修改要在预防上做文章，构建预防与事后问责并重的问责机制。解志勇说，《环保法》应修改为事前预防与事后追究并重，将事前预防作为重中之重。
在北京师范大学法学院教授、博士生导师冷罗生看来，应构建事前预防、事中监管与事后问责的政府环境责任追究模式。
决策失误是源头的失误。如果在决策过程中，有关部门做好了信息公开和听取当事人及社会意见的工作，有些污染事件是可以避免的。
冷罗生认为，事前预防主要应健全以下几方面制度：一是完善环境信息公开制度。涉及环境影响的项目从决策开始就必须公开，并且主动要求社会监督，保证事前预防机制发挥作用。二是依法实施规划或项目环境影响评价制度。对不通过环评的项目一律不准动工兴建。三是推进公众参与地方政府的环保决策。四是突出人大、政协以及上一级政府对下一级政府环境责任的监督。
事中监管就是，环保部门按照排放标准和企业承诺进行严格监管、严厉处罚。
明确各级政府和相关职能部门在决策中的环保权限与责任
在很多情况下，环保部门看到了政府决策对环境不利的一面，但由于缺乏制度保障，难于表达意见。
“这表明，在立法方面缺乏不同行政职能之间的合理制约和协调。因此，事后问责成为迫不得已。《环保法》应为公众对地方政府的环保决策和环境执法进行监督提供制度保障。政府行为带来不良环境影响时，政府的领导、直接的责任人员应承担相应的行政、民事或刑事责任。”冷罗生说。
政府作为环境保护公共服务的提供者，在进行有关经济、社会发展决策时，必须充分考虑环境保护。
“建立风险预防为主的环境监管模式，明确各级政府以及相关职能部门在决策中的环保权限和责任，建立环境保护与经济社会发展综合决策机制，才能实现风险预防。”湖北经济学院院长吕忠梅说。她认为，《环保法》要以保护生态安全、保障人体健康为立法目标，规定风险预防基本原则，明确将地方政府的发展规划、土地利用规划、建设项目规划纳入环境影响评价的范围，确立战略环评、规划环评制度，保证将环境保护与经济社会发展同时决策。
“与此同时，现在的环境监管也需要我们转变理念，在法律上明确各级政府及相关部门之间的协同责任，建立权力间协调与执法协同机制。”吕忠梅说。
从过去的“政府环境监管”到“社会环境治理”，在这种体制下政府要发挥主导作用，政府要有“柔性执法”的手段和措施，如行政指导、生态保护协议、生态补偿、政府奖励、经济激励等需要由法律加以规定;同时，从过去的“条块分割”到“协同执法”，需要建立协调机制、协作机制、协力机制，真正做到执法“无缝隙”。
在采访中，法学专家都表达了一个同样的观点，即法律应当为第三方主体中的人民代表大会、公众和公众团体对地方政府的环保决策和环境执法进行监督提供制度保障。
王曦认为，当前我国环境法制建设工作的重点，应当是加强有关第三方主体监督政府的立法，以法律保障他们对政府有关环境行为的有序和有效监督，从而使政府一方面避免在规划经济和产业、招商引资、兴办建设项目等问题上的决策失误，另一方面对企业等污染者依法进行有力地管理。这种立法的核心内容是地方政府环保决策监督制度，进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任。
建立刚性评价机制和硬约束
从责任追究、利益诱导和能力保障三方面入手，建立完整的政府激励约束制度体系
如何建立规范政府环保履职的制度框架，使政府环境责任追究可衡量、可判断、可操作?
丰富政府责任监督内容
《环境保护法修正案(草案二次审议稿)》(以下简称《草案》)提出，进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任。对此，中国人民大学环境资源法研究中心主任周珂教授认为，《草案》仅提出政府对环境质量负责，所涉及的领域过于狭窄。如何丰富对政府环境责任监督内容，完善监督方式，是业内关注的重要话题。
吕忠梅认为，《草案》已经为建立规范政府履职的制度框架做出了努力，但规定得还不够。
“在环境保护法体系框架中，《环保法》与各专项法律在调整对象上应有合理的区分。具体来说，各专项法律应当以企事业单位为主要调整对象，而《环保法》应主要规范政府的环境行为、责任及其监督机制，主要内容应包括环保理念、基本原则、基本体制、政府责任、公众权益、企业的基本义务、基本监管制度、通用的处罚规则等。只有这样，完善的政府环境责任制度才能得以建立。”吕忠梅说。
近来，关于生态文明建设的部署密集出台，把部署变成法律制度也是《环保法》修改值得关注的问题。建立刚性评价机制和硬约束，使科学发展观和可持续发展理念变成可操作的制度，其实施的结果可以引导符合生态文明要求的观念、行动、社会关系、社会秩序的形成，从而达到人与自然和谐相处的目标。
注重单纯经济增长考核是环境法律法规不能严格执行的重要原因。转变评价考核方式可以有效解决问题，使环保转变成为“硬约束”而不是“软指标”。考评体系是否科学合理，直接关系到考评体系的效果与功能。
吕忠梅认为，考评体系要特别注意对环境的考评与对人员考评的结合、约束与激励机制的结合、统一目标与分类实施相结合及客观评价与主观评价相结合。
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