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环保法再修改 “环保公益诉讼”仍然旁落
白云区钟落潭镇雄伟村某工厂排污口污染严重。 丁玎 摄
后日，备受关注的《环境保护法修正案（草案）》将结束一个月的公开意见征集。历经17年酝酿，在现行环保法实施23年后，新《环保法》终于在千呼万唤中露出修改后的初容。
不过从记者了解到的不少公众、学者对草案的反馈来看，新《环保法》仍未如人们所预期，特别是对公众环境权益、环保公益诉讼、排污许可等重要环境保护制度未能在条文中有所体现普遍感到遗憾，与新修订的民事诉讼法中关于“公益诉讼”的规定也存在衔接不畅的问题。
据南方周末最近一项调查，超过1/3的受访者对草案并不满意，认为诸多关键问题未有涉及，有的甚至认为浪费了一次修订机会。调查中被认为最当列入草案的是“明确环境公益诉讼的主体”，“明确公众环境权”两项内容，均属于公众环境参与的领域。
专家称，若此次未修订，下次修订估计得等到10年之后，我国严峻的环境现况已等不起。
政府责任突出，公众参与稍嫌不足
我国现行的环保法修订于1989年。经过多年实践，其带有计划经济色彩，与后期制定的单项法律（如大气污染防治法等）不衔接等弊端日益凸显。二十多年来，要求修订的呼声不断。
今年8月底，千呼万唤始出来的《环境保护法修正案（草案）》在十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议后，随即在中国人大网公布，向社会公开征集意见。
不过从目前记者了解到的反馈来看，不少公众学者对草案存在异议。
“公众环境权益”曾是启动修订时提及的八项重点制度之一，知情权、表达权、监督权和参与权都是环境权的体现。多位学者认为，如果一开始就让公众参与，知情并表达意愿，就会避免出现许多突发环境事件处理不当引起的群体事件。可惜环境权，或是更直接的加强公众参与都没有列入草案。
“假如当前立法难有突破，则修法时机尚未成熟，不如暂时搁置修法进程。”本月，多个环保组织和业内专家、媒体参与的《环境保护法》修改研讨会上，大部分与会者传递出这样的呼声。
“企业环境责任并没有得到严格限制，连最起码的排污许可制度都没有了，社会力量参与环境保护基本忽略”，在会上，中华环保联合会法律中心督察诉讼部部长马勇如是评价修正案。有环保组织负责人也建议，要改变“企业污染，政府买单，公众受害”的恶性循环，公众环境参与、企业信息公开必不可少，例如PM2.5空气质量信息向公众公布，就有力地提高了政府、企业对治理空气污染的积极性。
近年来，紫金矿业污染、康菲漏油、云南曲靖铬污染等突发环境事件不但影响群众生活与生态，后续旷日持久的索赔难，企业责任难以追究到位的情况，更使人们对环保法的修订带来期盼。
但修订案似乎在这方面与预想有距离。根据南方周末发起“我为环保法提建议”问卷调查，75％的受访者认为，《环保法》修订的最迫切任务是“为公众行使有关环境的知情权、表达权、监督权和参与权，提供制度保障和诉讼权利”。对于“已列入草案的内容，应做更细致规定的（多选）”选项中，有61.1％受访者选择“环境信息公开”，而在增加列入草案的内容中，明确公众环境权、明确环境公益诉讼的主体为最多选择的两项，分别占57.4％和69.8％。
与公众参与被旁落相比，政府责任在此次修订中着重被强调。全国人大环境与资源保护委员会主任委员汪光焘在作环境保护法修正案草案的说明时表示，这次修订的亮点之一，是突出强调政府责任、监督和法律责任。
草案将现行环保法中仅有的一条原则性规定扩展为“监督检查”一章，增加规定了“环境保护目标责任制和考核评价制度”，政府还应定期向人大报告环保工作。草案还完善了“法律责任”一章的内容，重点补充了依法追究相关行政机关及其责任人和国家工作人员法律责任的规定。
专家评价道，近些年，涉及环境与资源保护的行政人员违法案件呈上升趋势，对政府及其有关部门滥用行政权力和不作为的监督缺乏法律规定是现行相关法律的共性问题。但怎么问责政府？问责范围、程序、后果是什么？目前的草案表述依然浅尝辄止。
在南方周末的调查中，也有60.5％的受访者选择“对政府的环境保护目标责任制和考核评价制度”。事实上，从记者近年的采访看，“做好环保工作，政府、企业和公众，三方缺一不可”这已是众多环保部门工作者的观点，“环境保护绝不仅是政府的责任，而需要社会共同参与，群防群治，立法上也理应贯穿这一常识，不能顾此失彼。”
表述模糊，“环保公益诉讼”仍然难
在公众参与中，近年来“大热”的公益诉讼最终旁落新环保法修正案，颇让外界感到意外。
多年来，国内的环境公益诉讼由于缺乏法律依据，面对多发的环境污染事件，大量的公共环境利益受损，却鲜有人提起诉讼。直接利害人无力告状、热心公益者无权诉讼，这使大量涉及环境类社会问题绕道司法途径，甚至引发群体性事件。
今年5月25日，自去年10月立案之后，中国第一桩草根环保组织提起的环境公益诉讼案――云南铬渣污染案，于曲靖市中级人民法院完成证据交换。在业内专家看来，当时这一事件可看作是对公益诉讼主体资格破冰的信号。
在上月底，最近修订通过的民事诉讼法，增加了关于公益诉讼的专条规定，即对“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
特别是经过环保组织多次争取，最终将民事诉讼法草案中公益诉讼主体“社会团体”的表述，改为“有关组织”，这被认为进一步减少了诉讼主体过多的限制。
不过，具体到公益诉讼领域比较先行的环保领域，环保公益诉讼中“有法律规定的”具体诉讼主体是哪些，应如何操作，修订的民事诉讼法中没有明确。这让专家寄望于正在修订的新环保法能够与其对接细化。
但在公开的《环保法》修正案草案中，表述仍如现行环保法一样模糊：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”
“这个表述好像每个人都有资格提起环境公益诉讼，而其实没法操作。”中国律协环境与资源法专业委员会主任委员汪劲告诉记者，“检举和控告”是一个宽泛概念，类似向公权机关“报告”，与立法上的“诉权”不是一种性质。因此，许多法律界人士主张，新民事诉讼法原则规定的公益诉讼原告主体，很有必要在修订环保法时加以明确和优化。
“从海洋环保法实施情况来看，政府包办公益诉讼的模式不可取，也不会成功。”北京公益律师夏军建议，应尽可能开放公益环保组织的起诉空间。
著名环保律师、广东省人大常委会立法顾问游成龙也介绍，在以往的诉讼中，提起法律诉讼的必须是受害者或其代理人，但大多数情况下，环境污染的受害者由于数量众多或者法律知识各方面的问题，很难提起诉讼。
起诉难、取证难、胜诉难、执行难这四个主要制约因素，也令中国各地已有77个专门的环保法庭，面临“门前冷落鞍马稀”的尴尬。据公开报道，77个环保法庭中，环境公益诉讼的案源普遍很少。从2009年至2012年6月，官方背景的中华环保联合会作为原告提起的环境公益诉讼有6起，其中胜诉2起，调解结案3起。
“目前我国已经存在数量可观的全国或地方性环境保护学会与环境保护基金会，一旦环保公益诉讼主体得到明确，为它们注入活力，类似的公益诉讼行为就值得推广，这将会有效降低环境污染赔偿的难度。”游成龙对记者说。
寄望于实践中完善
对于环保公益诉讼未能明确主体的困惑，全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明在不久前的新闻发布会上表示，哪些组织适宜提起民事诉讼，可以在制订相关法律时进一步明确规定。
王胜明说，民政部门登记的社会组织有46万多家，这46万多家是不是都可以提起公益诉讼，可能队伍庞大了一些。“哪些组织能够适宜提起公益诉讼，我认为有关部门可以事先商量一个办法，划个杠杠。如果事先拿不出这个办法，也可以经过一段时间的实践，再总结经验。”
然而，新《环保法（草案）》却没有像修改中的消费者权益保护法对公益诉讼主体做出明确。这令一些热衷推动公益诉讼的环保组织产生了疑虑。
目前，大量民间公益组织即使能在民政部门注册成功，大部分也是“民非”身份（民办非企业单位），与最为“正规”意义上的社会团体有所区别。而更大部分的是没有在社会登记的任何散兵游勇。
“目前《环保法》修正案草案没有明确，在司法解释出台前，会不会暂时可能出现法官以无法律认定诉讼主体为由，拒绝社团提起公益诉讼的现象？”
环保组织的这种担忧并非空穴来风。据了解，目前试水的环保公益诉讼案例大多有官方背景。此前，可以追溯到的公益诉讼成功案例是中华环保联合会曾在贵州提起公益诉讼，起诉一造纸厂排放工业污水并被立案最后胜诉，但中华环保联合会具有官方色彩。而在云南铬渣污染的案例中，虽然两家原告的NGO都没有官方背景，最后时刻也把当地的环保部门拉进来成为原告之一。
在环保法庭领域走在前面的云南，有当地法律专家就呼吁，在实践过程中，需要不断总结经验，使我国的公益诉讼制度日趋成熟，并尽快出台司法解释。“不仅是《环境保护法》，即使是《海洋环境保护法》，因为只许可”海洋环境监管部门“提起公益诉讼，也与民诉法修正案草案产生了冲突，在这种情况下，民诉法修正案获得通过，其他旧法也将面临相应调整。”
鉴于目前对个人能否有能力公益诉讼分歧较大，中华环保联合会负责人表示，可以在新修订的《环保法》中增加“有关环保部门、监察机关和具有维护环境权益职能的环保组织，可以向人民法院提起起诉”。
法院工作者张大德建议，任何一部独立的单行法都有一套相关配套措施或者实施细则以明确和补充法律条文的规定，便于司法实践运用。全国人大常委会、最高人民法院等部门也应制定相应的配套措施、司法解释或者实施意见，进一步细化公益诉讼法律条文的内容。如“法律规定的机关和组织”具体是哪些法律应当进行规定，这些机关和组织包括哪些等内容，只有细化和明确了这些内容，才能起到指导人民法院处理公益诉讼案件，作出准确合法裁判的作用。
