直面挑战实现环境管理战略转型
推动环境管理战略变革
■阅读提示
我国环境管理战略转型是包含管理地位、理念、思路、体制、机制、手段等转变在内的一场全方位的环境管理革命。
我国环境管理战略转型绝不是一句宣传口号的改变，它是包含管理地位、理念、思路、体制、机制、手段等转变在内的一场全方位的环境管理革命。同时，也必须认识到，我国的国情和发展阶段决定了环境管理战略转型的艰巨性和阶段性。
一是管理地位从工具导向向工具与目标兼容，再向目标导向转变。
必须承认，在发展优先的指导思想下，过去的环境管理一直被置于服务经济、保护发展的被动地位，为经济发展保驾护航成为环境管理的重要使命。在未来一段时期，在我国经济和社会处在转型变革期的重要历史关头，环境管理仍将继续发挥其工具性的作用，仍必须把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济发展方式的重要手段，而非最终目标。环境管理只能实现从“保经济”到“领经济”的阶段性转变。
在未来，我们必须从国家和民族未来的环境安全高度，重新审视环境与发展的关系，及时跳出“环境与发展协调”的窠臼，把环境管理上升到“环境优先”的战略地位。唯有如此，方能最终实现环境管理战略的转型。
二是管理理念与思路从污染控制向质量改善，再向环境安全转变。
过去，环境管理始终难以摆脱污染物削减与环境质量“两张皮”的尴尬局面。政府的环境作为难以被公众所理解和认同，政府披露的环境信息与公众的切身环境感受往往脱节。究其原因，在于过去环境管理步入了“只见树木，不见森林”的认识误区。管理者主要盯着污染指标，顾不上环境质量。因此，在现实中，很多地区把环境管理等同于污染管理，整天围绕着污染控制、污染预防等概念“打转转”，遗忘了污染修复、生态修复等重要环境管理的环节和内容。因此，现阶段的环境管理战略转型，必须首先实现从污染控制到质量改善的转变，实现从“治、防”到“治、防、修”的转变，并相应变革环境管理体系、考核体系和管理流程。
在未来，应进一步提升环境管理的目标，把包含环境权益、环境质量、环境健康等在内的环境安全作为环境管理的最高和最终指向。
三是管理体制从条块分割向系统协同转变。
条块分割是科层式管理体制的固有顽疾，在我国尤为突出。条条分割导致管理资源的分割与浪费，加大了体制性内耗成本，造成环境管理目标的横向分离;块块分割造成地方和区域环境竞次现象的加剧，往往导致区域、流域环境管理目标的失灵。
因此，顺应环境管理战略转型，环境管理体制应重构环境管理系统的目的性、外适应性和内协调性，实现从条块分割到系统协同的转变。目的性强调将环境安全目标作为系统运行的唯一和最高目标;外适应性强化系统对所处外部环境要求的适应能力;内协调性强化系统内部的各要素和单元之间的相互关联和协调。
解决条块分割的体制顽疾，现阶段应重点关注：借鉴国际经验，实现立法、执法、监管三者的有机统一与合理配制，逐步构建大环境管理体制;实行执法管理体制的“垂直整合”，可对现有的垂直性区域环境监察中心体制进行完善和创新。
四是管理机制从政府管制向协同治理转变。
上世纪末以来，全球公共管理领域发生的新公共管理(new public management)运动和治理(governance)运动为环境管理变革提供了参考和借鉴。建立一个多方参与、协调合作的新型环境公共服务体系成为世界各国环境管理创新的方向。
在现有国情和体制下，实现我国环境管理的机制创新更具现实意义。主要措施包括：改进现有的考核手段与指标体系，突出质量导向、民生导向的结果性指标。完善现有环境立法的程序，增强环境制度设计的科学性、民主性和实际操作性。强化利益相关者的沟通与互动，调动各方参与环境保护的积极性。建立动态的环境管理运行机制，强化制度运行的评估与修正环节，强化制度的纠偏功能，增强制度与现实的同步性。披露更多的环境信息，消除环境管理中信息不对称现象，提高公众的环境信任度和参与度。延伸环境管理链条，实现环境管理职能的渐进社会化。例如，可以借鉴日本的经验，建立公害防止管理员制度。
五是管理手段从单一约束向混合调节转变。
环境管理战略变革必须顺应经济规律，不能扼杀经济的内在活力和效率。环境管理创新要求从传统的、以约束为主的管理转变为约束与激励相融的管理，更多地利用市场的机制和手段，发挥市场内部的自我调节作用，减少政府干预的失灵。更多地考虑将企业的利益最大动机与企业的环境责任结合起来，照顾企业自身的发展水平和技术能力，让企业主动地选择最适宜的治理方式和最佳的技术。更注重发挥各级政府的积极性，转变责任约束的单向管理思维，建立基于合同管理、责任承诺等方式的双向互动管理模式。
六是管理精度从粗放式管理向智能化管理转变。
随着大数据时代的来临及信息技术的飞速发展和广泛应用，信息化日益成为推动生产力发展、促进生产关系变革的重要力量。这也为环境管理从粗放式管理到智能化管理带来了重大机遇。在“一切都被记录，一切都被数字化”的大数据时代，利用云计算等智能化技术，环境统计、环境监测、污染源监控、环保投诉、生态保护等海量信息，以及区域性、全球性的相关环境信息将实现有效链接与整合，为环境管理的数字化、网络化、精细化提供技术支撑，从而极大地提升环境管理智能化水平。
