探究大气污染联防联控机制
■现有的法制基础如何?
在我国目前的立法框架内，《环境保护法》虽然规定了地方政府对本辖区内的环境质量负责，但对于区域联防联控机制的构建却没有明确的立法规定。
而修订中的《大气污染防治法》虽然提及了区域联防联控机制，但并未对这一机制的具体内容做出规定。查阅《大气污染防治法》的法律条文可以得知，自 1987年这部法律颁布以来，我国大气污染单因子监管以及行政条块化监管模式一直延续至今，或许可以说，正是这部法律中区域性大气污染责任主体的缺失，直接导致了我国在区域性大气污染方面出现了“少有监管、缺乏措施、无责任人”的状态。
正如中国政法大学法学教授、环境资源法研究所所长王灿发所指出的，正是基于立法缺乏对联防联控的详细规定，目前大气污染联防联控机制仍然处于条块分割的状况，还未能形成一个有效的运转机制，所以一系列联防联控的具体措施还难以实行。同时，他也指出，“原来我们制定的三同时制度、环境影响评价制度、征收排污费制度，其针对性并非区域间的大气污染问题，所以很难借助这些环境管理制度来解决区域间大气污染的问题。所以接下来，《环境保护法》以及《大气污染防治法》在修改时，还需要在这方面加以规定。”
■如何完善相关法律?
对于如何完善现有立法，王灿发认为:“《大气污染防治法》在修改时应该明确跨行政区的大气污染防治，规定不同区域应该根据地域的不同情况采取共同的措施。同时，在《大气污染防治法》提供相应立法根据的前提下，应该出台相应的实施细则”。他认为，国务院还需再制定有关大气污染联防联控的管理办法或条例，这样可操作性才强。
中国人民大学法学院副教授、法学博士竺效也认为《大气污染防治法》必须做出相应调整。他提出，首先，区域联防
联控制度的适用范围不应仅限于国家划定的大气污染防治重点区域，而应广泛适用于任何因大气污染自然特性而形成的跨县级以上行政辖区的区域。“国家层面可以由国务院委托环境行政主管部门协调各相关的省(区、市)，通过签订区域大气污染联防联控协议，建立协调机构和机制，但也应明确规定省级人民政府也须在其辖区内协调建立类似的跨县级行政区域的联防联控机制，并适时调整、补充。”
“其次，大气污染区域联防联控机制是一项系统工程，除常规性的监管措施外，还应协调建立污染防治的统一规划、联合监测、信息共享和公开、联合预警、联合应急响应等具体机制。”竺效说，2010年《大气污染防治法》(修订草案送审稿)在区域联合预警和联合应急响应机制上存在缺位，未能针对灰霾等严重大气污染的预警和响应机制作出规定。
竺效认为，就此内容可以做出如下补充规定:如遇大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况，县级以上人民政府应当及时启动预警预案，及时发布大气污染公告，采取责令排污单位停产或部分停产、部分机动车停驶、临时降低供暖温度等强制性应急响应措施。签订区域大气污染联防联控协议的县级以上人民政府，应及时召集区域大气污染应急响应协调机构，根据国家有关大气污染区域联防联控机制的规定和区域大气污染联防联控协议的约定，适时启动跨行政区域的应急预警和响应措施。
■修法需要时间，当下怎么办?
一项法律的修订并非能在短时间内完成，在当前大气污染形式严峻，需要进行联合防治的情况下，我们应作何选择呢?
受北京奥运会期间大气治理成功经验的启发，有人提出大气污染防治区域综合协调监管机制可以通过相关地方政府联合发布地方政府规章的方式来实现，甚至可以探索各相关地方人大分别制定立法目的、内容相协调的地方立法的方式。
但竺效却有着不同的看法:“缺少全国性立法，地方立法的作用将十分有限”。他以北京市为例，“例如，2013年1月公开征求意见的《北京市大气污染防治条例(草案送审稿)》在其第一章‘总则’第十一条设计了‘联防联控’制度，但仅原则规定了‘根据国家有关区域大气污染联防联控规划，市人民政府应当积极与相关省市推动区域联防联控工作，建立相关区域合作制度’，由于没有明确规定刚性的‘抓手’性措施，也就无法根据条例规定来明确，类似遭遇灰霾严重污染时，周边跨行政区域政府须采取临时性应急停产、停驶这样的措施。”
而王灿发则认为:“现阶段，我们可以先通过出台规范性文件，对大气污染区域联防联控进行实践，积累经验以后再规定到法律当中去。最好的办法是由国务院办公厅专门出台有关大气污染区域性联防联控的办法或条例，这样法律效力会比较高，不然，仅仅依靠环境保护部一个部门，难以协调各个省(市、区)的大气污染防治工作。”
