环境损害评估国际经验及启示
中共中央政治局不久前就大力推进生态文明建设进行了第六次集体学习。会议强调，要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系。当前，我国环境损害评估现状如何?国际上有哪些相关经验可以借鉴?本期特邀专家撰写此文，以期对读者有所借鉴。
当前，环境污染事件在世界范围内频繁发生，如2010 年发生的美国墨西哥湾漏油事件、2012 年发生的我国广西龙江河突发环境事件以及近年来各地频繁发生的铅污染事件，给人类生命财产、自然资源和生态环境造成了巨大损害。构建完备的环境损害评估制度体系并不断改进评估技术方法，已成为各国环境保护实践的重要前沿方向，同时也是推动环境管理方式转变的一项基础工作。
我国环境损害评估现状
我国的环境损害相关立法和实践正处于逐渐往环境公益损害的主张和求偿过渡的初期阶段。环境管理在环境损害评估与赔偿方面已经远远滞后于社会经济发展。
当前，我国的环境损害相关立法和实践还主要关注环境私益的评估与赔偿，正处于逐渐往环境公益损害的主张和求偿过渡的初期阶段。在我国，多年来颁布的各项法规仅对环境污染损害的责任进行了较为原则性的规定，主要关注环境污染造成的私益损害，只有2004 年《海洋环境保护法》对排污造成的海洋生态环境损害进行了明确规定。
从2000 年起，我国农业、渔业、海洋等管理部门开始针对环境污染造成损害的评估发布相关技术文件，对水域污染渔业养殖和天然鱼类损害的评估技术做了明确规定。农业部针对农业环境污染事故，于2007 年对农业环境污染事故损害评估做出了原则性的规定，但评估范围、评估主体和工作程序还缺乏配套规定。国家海洋局和山东省分别于2007 年和2009 年对海洋环境污染造成的生态环境损害量化评估方法进行了规定。环境保护部2011 年发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》和《环境污染损害数额计算推荐方法》(第I版)，尝试启动环境损害评估工作。
经过几十年的经济高速增长，我国的环境管理在环境损害评估与赔偿方面已经远远滞后于社会经济发展。总体上来看，我国构建环境损害评估制度体系在法律法规、技术导则和工作机制方面都面临不足，还没有针对生态环境污染责任的系统立法。虽然对环境损害具有比较明确的上位法规定，但缺乏具体可操作的实体法和程序法规定。相关法律条文还主要关注环境污染造成的显性的人身财产损失。并且，环境污染私益损害的相关机制还不健全，大多数立法仅做了原则性规定，对人身财产损害评估与赔偿的工作机制、资金来源和环境污染的救济途径没有具体要求。环境公益损害的权责散落在环保、农业、海洋等不同部门。目前仅有海洋环境污染对生态环境的损害，在法律基础和技术导则方面有所涉及，但仍然存在缺少明确的工作机制、技术方法可操作性不强、损害赔偿资金来源不足等问题。
国际环境损害评估经验
世界各国从污染防治和生态环境保护实践中逐渐形成并健全了环境损害评估制度，在科学研究层面对环境法学、环境经济学等相关学科的发展提出新的挑战，在应用层面不断推动相关法律法规、技术方法、工作机制、程序导则的形成和完善。
随着全社会对资源环境稀缺性和环境价值认同的不断深入，世界各国从污染防治和生态环境保护实践中逐渐形成并健全了环境损害评估制度，在科学研究层面对环境法学、环境经济学、环境科学、环境工程等相关学科的发展提出新的挑战，在应用层面不断推动相关法律法规、技术方法、工作机制、程序导则的形成和完善。
法律法规与工作机制。从发达国家的环境损害评估立法进程看，经历了从依靠传统法律往环境损害立法转变，立法理念从最初的被动的环境污染损失赔偿向环境污染预防和受损生态环境恢复转变，并且在发展的过程中环境责任逐渐严格、评估范围逐渐扩大、评估技术逐渐合理、制度体系逐渐健全。
在环境损害评估立法的早期阶段，主要以传统民法(侵权法)为基础，尝试在环境法中以市场价值的减少为基础原则来评估和赔偿自然资源(生态环境)财产属性部分，随后发展为采用基于替代或修复自然资源的费用来评估和赔偿自然资源，并认可在生态环境资源恢复期间不能提供生态服务期间损失的求偿。
从当前欧美日等国的环境损害评估实践经验来看：美国自然资源损害评估(NRDA)采取自律管理为主、政府管理为辅的方式。具有一定技术力量和资质的环境咨询公司或科研机构都可以接受自然资源托管方或潜在责任人的委托，开展自然资源损害评估。当前，美国开展NRDA 的机构处于商业化运营中，一些熟悉NRDA 相关法规、程序、技术和实际案例经验的公司已经充分介入到NRDA 实践中，包括探索和改进NRDA 过程中的合作机制、修改和改进NRDA 评估模型，甚至参与到欧盟和其他发展中国家的环境损害评估制度体系构建之中，开展实际案例评估技术援助。欧盟环境责任指令(ELD)将开展环境损害评估的实施主体、评估机构设置以及运行机制交给各成员国自行设定。日本的公害健康损害评估构建了完整和快捷的行政救济程序。针对特异性疾病(水俣病等)、非特异性疾病(SO2 污染区)以及石棉致疾病健康损害的鉴定评估和赔偿，经过多年实践日本逐渐建立了一套行之有效的行政救济机制。
技术导则与评估方法。美国内政部(DOI)依据超级基金法案(CERCLA)和清洁水法(CWA)制订了NRDA 相关的技术导则和评估工作手册，并开发了相关评估模型。美国国家海洋和大气管理局(NOAA)依据油污法案(OPA)也制定了NRDA 相关的技术导则和评估软件。1996 年，美国内政部结合司法实践，对NRDA 规范非使用价值评估技术方法部分进行了修订，并提出了针对美国五大湖区域的环境损害评估模型(NRDAM/GLE)，同时根据新的技术规范对海岸带和海洋环境损害评估模型(NRDAM/CME)进行了修订。随后，美国内政部土地管理局和国家公园管理局于2003 年和2008 年分别提出了指导开展NRDA 的工作手册。欧盟于2006年~2008 年开展了在欧盟ELD 指令框架下资源等值分析技术在环境损害评估中的应用研究计划(REMEDE)，并于2008年推出了等值分析工具包。
环境经济学中的资源环境价值评估方法仍然是环境损害评估的核心，但由于资源环境的服务价值一直不能在市场中完全体现，欧美的自然资源损害评估方法演进也在从基于货币化表征向基于恢复成本的等值分析方法转变。作为无论在美国成熟的NRDA 实践中还是欧盟REMEDE 计划都力推的环境损害评估方法，基于服务对等的等值分析方法得到广泛认可。美国NRDA 相关法律在因果关系认定和损害量化方面提出明确要求，托管机构在提起诉讼时必须证明污染物质的泄漏与自然资源损害之间存在必然的联系，并且必须量化由于污染导致的自然资源损害，后继资源环境恢复过程分为主要恢复、补充性恢复和补偿性恢复3 部分。相比较而言，日本的公害健康损害评估方法在因果关系确认和损害定量化方面的要求比美国NRDA 要薄弱一些，通过设定指定地区、主要症状、暴露期限等指标和条件，转而追求相对快捷的半定量处理模式。
资金保障与沟通协作。环境损害评估和恢复的资金来源保障是确保相关法规能够切实得到实施的重要保障。美国在环境责任险、基金等其他环境风险社会化分担方面的实践经验是环境污染损害得到切实赔偿和自然资源损害得到完全恢复的重要基础。在美国OPA 法案下，联邦层面NOAA 等受托机构在开展NRDA时，进行损害评估的资金来源一部分来自溢油责任信托基金。在CERCLA 和OPA 法案下，自然资源环境恢复的资金主要来自于向责任方的追偿，部分来自相关的基金。相对美国严格的环境责任制度，日本的公害赔偿资金来源更加灵活地运用了责任者负担原则，在特异性疾病和非特异性疾病的不同地区综合采用税收、补偿金、公积金等方式，由中央政府、地方政府、肇事企业、高污染行业以及公众募捐等，确保受害公众得到足额赔偿。
从OPA 和CERCLA 法案下的工作机制来看，规定受托机构在向潜在责任方提出NRDA 要求60 日后才能提起诉讼，也是希望各方能够在谅解的前提下达成共识。美国已经开展了数千例NRDA，仅有极少数是最终通过法院判罚执行，其中大多数都是通过协商途径解决。在充分协商的基础上，开展合作性NRDA 已经成为主要趋势。美国内政部及一些开展NRDA 工作的大型评估机构都提出了受托机构和潜在责任方之间开展非诉讼型NRDA 的相关协议规定和工作程序指南。
另外，美国开展NRDA 过程中还非常重视受托机构之间的协调与配合。如美国环保局(EPA)与DOI、NOAA 之间配合，共享基础监测资料，针对野生渔业、林业以及其他野生动物等资源受损，联邦层面、州政府以及其他托管机构和利益关系方的协调也非常重要。从 NRDA 的程序上看，受托机构在重视自然资源损害精确量化的同时，越来越重视把自然资源恢复纳入到评估过程中来，把NRDA 延伸至自然资源损害评估与恢复，如美国DOI 的自然资源损害评估与恢复计划和NOAA 的损害评估、修复与恢复计划。
对我国环境损害评估的建议
健全环境损害预防(环境风险防控)、环境损害鉴定评估、恢复与赔偿相关法律规章，清晰界定政府、企业和公众各方权责范围。构建环境损害界定与量化的技术标准体系。逐步完善环境损害评估资金保障机制。开展环境损害评估，是欧美发达国家在认识到仅仅依靠罚款或者其他惩罚性措施，无法确保环境污染事件发生后受损资源环境的足额赔偿和完全恢复后，提出的创新性环境管理强化手段。虽然其在实践的过程中依然面临一些问题，但无疑对于受损方人身健康和财产损害的赔偿以及资源环境恢复起到了至关重要的作用。在我国开展环境损害鉴定评估时，应避免欧美日等国家和地区环境损害评估的缺点和不足，探索适合我国环境保护道路的环境损害评估实践与学科发展途径。具体建议如下：
健全环境损害预防(环境风险防控)、环境损害鉴定评估、恢复与赔偿相关法律规章，清晰界定政府、企业和公众各方权责范围。应逐步过渡到环境保护优先，环境权益不容侵犯的立法理念，推动环境侵权责任、环境损害赔偿的可操作性强的专门实体性立法。进一步厘清环保、农业、国土、水利等相关部门在资源环境损害评估中的责任和协作机制，形成完备的环境损害评估机构、人员和监管体系。推动环境污染事件处置的信息公开、公众参与，确保环境损害发生后及时披露，建立金融担保、环境责任险等环境损害赔偿社会保障体系。
构建环境损害界定与量化的技术标准体系。提出兼具科学性同时切实可操作的环境损害评估方法体系。结合环境污染事件发生后在事件应急阶段、污染修复阶段和生态恢复阶段发生损害的不同特征，建立适宜于实际评估工作开展的损害分类和量化方法体系。建议以发生频次高、危害大，涉及环境健康和社会稳定的环境问题为突破口，围绕矿区典型陆地生态系统损害、突发性水污染事件、污染场地环境损害和铅污染事件环境损害等我国当前面临的主要环境损害类型，分类建立相关技术标准与规范。
逐步完善环境损害评估资金保障机制。在环境损害评估费用保障方面，要建立以各级政府财政资金和专项资金为主要来源的评估经费资金保障途径，再逐步过渡到独立基金保障评估工作开展上来。在私益损害赔偿资金保障方面，针对典型的具有重大健康危害或造成财产损失的环境污染事件，构建政府主导的环境损害赔偿机制，逐步形成以标准化的行政救济为主、司法救济和纠纷调解为辅的损失赔偿制度。在环境公益损害赔偿资金保障方面，结合自然保护区、主体功能区划、环境功能分区等环境管理机制，构建不同类型的受损生态环境恢复专项资金保障机制，逐步形成生态环境恢复独立基金保障。最终形成包括专项独立运作基金、高环境风险企业互助金、环境责任保险等途径的综合资金保障体系。
