中华工商时报:食品安全管理应当从源头抓起

2011-6-08 07:46 来源: 中华读书报
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  监管部门对违规企业罚款的依赖,与地方政府对卖地财政依赖的一样,成为治理食品安全和房地产价格的顽症。这种拿法律尊严做交易极不严肃的执法方式,实际上是在纵容违规企业有恃无恐的为非作歹。

  “质量是做出来的,而不是查出来的”,同样,真正安全放心的食品是生产加工出来的,而不是监督检查出来的。《食品安全法》也要求政府对食品安全的监管由被动转为主动,从事后严查到事前预防。

  近几年来,我国食品安全事件频发,有毒食品充斥市场,主要是一些 非法企业或个人在食品中非法添加和滥用添加剂。虽然各方站在不同角度和立场给出各自不同的原因,但最根本的原因还是政府监管缺位——事先监管不到位,事后监管没力度。由此造成的危害也是极其严重的:危害人民群众身心健康,影响群众消费信心,冲击社会诚信道德体系,影响经济民生、政府公信力和国家形象。

  解决食品安全问题应当遵循现代管理控制理论,尽可能多地使用预先控制和过程控制,尽量少地使用事后控制。“质量是做出来的,而不是查出来的”,同样,真正安全放心的食品是生产加工出来的,而不是监督检查出来的。《食品安全法》也要求政府对食品安全的监管由被动转为主动,从事后严查到事前预防。因此,食品安全管理应当从源头抓起。

  从源头抓起:提高标准

  首先要提高食品检测标准。“雀巢婴幼儿米粉事件”被媒体披露之后,人们才发现在我国食品检测领域存在着内外有别的“双重”标准,一些指标远远低于其他发达国家的标准。比如,我国允许的“农残”量要比欧盟和美国高出数倍,对人体有害的植物奶油没有强制性的限量标准,在树胶里添加黄酮类物质反而“符合”蜂胶国家标准。此外,还有诸如某些领域的标准滞后甚至是空白,标准体系层次繁多、交叉重叠,“更新”慢并且掺杂企业的“意志”等方面的问题。由此造成的后果是:在国际贸易上处于不平等地位。为了突破欧美国家在食品安全标准方面设置的“技术壁垒”,我国食品企业只能是“一流产品出口、二流产品内销”。与此同时,一些在国外被认定为“不合格”的洋食品,却能堂而皇之地进入我国市场。在国内市场上出现“逆淘汰”现象。人为降低国家标准而且设置不同层次标准,可以迁就大量“散小乱差”企业进入食品行业。它们凭借成本优势可以轻易占领市场。某些领域的标准滞后甚至空白更是给不法分子以可乘之机。即使这样一个较低版本的标准体系也没有及时“更新”。自1989年《标准化法》实施以来,虽然修订工作已经开展了近10年,但到目前为止依然没有新版本出现。因此,食品安全管理的当务之急就是参照国际标准尽快修订现有标准,补充一些空白领域的标准。修订老标准制定新标准,一要简化标准体系的层次,由现行的国家标准、行业标准地方标准、企业标准四个层次简化为国家和行业两个层次;二要增加公信力,广泛吸纳具有公信力的业界专家参与,过程要公开透明,广泛征求意见,消除“企业噪音”的干扰;三要及时吸收食品行业最新研究成果,使标准经常处于不断更新状态。

  从源头抓起还要加强食品添加剂生产流通的监督管理。有毒食品的出现大多是有意非法或过量使用添加剂所致,而食品添加剂泛滥的原因很简单,就是生产成本低廉而且很容易在市场上买到。根据《食品添加剂生产监督管理规定》的要求,食品添加剂的生产“实施生产许可”,“生产者必须在取得生产许可后,方可从事食品添加剂的生产”。可实际情况是,在一些城市的批发市场上随处可见食品添加剂的销售,甚至在有些地方还形成了“原材料采购——加工生产——市场销售”的产业链。因此质量技术监督部门应当“获得生产许可的食品添加剂生产者档案,详细记录生产许可或者监督检查结果、违法行为查处等情况”。食品监管部门要依法查处非法制售添加剂的交易或个人,并追根溯源从源头为食品安全筑起坚固的“堤坝”。

  过程控制:主动监管

  目前食品监管的主要问题在于监管缺位——事先监管不到位,事后监管没力度,最大的问题就是“被动监管”或“事后监管”。由于问责机制不健全,受各种人情关系左右,很多监管部门实际成了摆设,从而导致事先监管不到位。有的表现为一劳永逸的“牌子式监管”,还有的是在办公室看样品守株待兔“看样品式监管”。在问题出来之后但还没有充分曝光之前,经常是“马后炮式监管”:得过且过,曝出来就查,曝不出来就算。待问题完全曝光、追究责任的时候,各方都在“踢皮球”,强调“不归我管”,从而出现“四顶大盖帽管不住一根豆芽”的情况。只有在有关领导做出批示、明确表态,感觉到纸再也包不住火的时候,才采取一贯擅长的“运动式监管”。其基本流程是,媒体曝光—相关部门迅速行动—有关责任人表态—偃旗息鼓、风波平息—迅速遗忘,直至下一事件曝光,再进入新的一轮循环。“运动式监管”的最大问题就是治标不治本,管得了一时,管不了长久。貌似雷厉风行、声势浩大、鼓舞人心,实则效果不佳,只铲除表面的“冰山一角”,而没有根除冰山的根源。经历中太多的“轮回”和“循环”之后,总会让人产生“审美疲劳”:见怪不怪,丧失信心。可是制售有毒食品的不法之徒却从中看出了“门道”和“套路”,很快找出规避策略。一旦时机成熟,又可卷土重来。同时,也让监管队伍中一些人找到了创收的门路,通过“养鱼执法”来获取收益。因此为了提高监管效果就要转变监管方式:变被动式监管为主动式监管,变事后监管为事前监管和事中监管,变偶然集中的“运动式监管”为常规分散的“动态式监管”。尽可能靠前监管,把问题消灭在萌芽状态。

  监管部门:独立监管

  同时,也应该看到监管部门的主动监管还受到监管独立性的影响。而在现行体制下,食品安全还无法完全做到独立监管。一些地方监管部门的办公经费、人员工资和福利依赖于上级返还的收费罚款。罚款本来是监管的手段,现在却变成了创收的手段,而且还“生财有道”。为了保持创收的可持续发展,防止竭泽而渔,竟然采取了“放水养鱼”式的“养鱼执法”。监管部门对违规企业罚款的依赖,与地方政府对卖地财政依赖的一样,成为治理食品安全和房地产价格的顽症。这种拿法律尊严做交易极不严肃的执法方式,实际上是在纵容违规企业有恃无恐的为非作歹。最终损害的是广大消费者的权益、国家法律的尊严和政府的公信力。此外,食品安全监管的独立性还受到地方政府压力的影响。目前各级地方政府的头等大事是发展经济,而且都知道食品安全事件一经媒体报道查处就会形成蝴蝶效应,给相关企业带来毁灭性的重创。因此,其中的潜规则是可以打苍蝇但是绝对不能打老虎。如果监管部门胆敢“冒天下之大不韪”在对地方“有重要贡献”的食品企业、行业“太岁头上动土”,有关领导就会找来“谈话”,施加压力。因此,为了保障监管部门的独立监管,必须减少地方政府不必要的干预,将食品监管人员工资全额列入政府财政年度预算,所有执法罚没一律上缴国家财政不再返还。

  管理创新:理顺体制

  按照目前的食品安全管理体制,国务院食品安全委员会是食品安全工作的高层次议事协调机构,有10多个组成部门。其中,农业部、质检总局、商务部、工商总局食品药品监管局等五部门是直接具有行政执法管理职责的部门。它们分别承担初级农产品生产、食品生产加工和进出口、食品流通行业、流通环节以及食品消费的安全监管责任。另外,在国务院食品安全委员会下还设有食品安全办公室,负责对食品安全工作的综合协调和监督指导。地方各级政府也大致按照这个框架进行分工设计和配置的。从理论上说,这样的设计和配置近乎完美,几乎覆盖了“从田间到餐桌”各个环节的食品安全问题。但在监管过程中,由于存在一些职能交叉、模糊与空白地带,很难形成监管合力,甚至出现“谁都管谁又都不管”互相推诿的情况。“染色馒头”事件也正是由于各个环节都留有一道违规操作的“细缝”,才造成最终监管防线的“全面失守”的“悲剧”。因此,在管理体制方面,短期内要建立信息共享的联动执法合作机制,通过各个部门之间的有效合作,实现监管合力。从长远考虑,还是要理顺管理体制,整合各方监管力量,成立食品药品监管总局。

  社会参与:鼓励举报

  但是,也不能由此产生政府无所不能的“权力幻觉”。面对复杂多变的食品市场以及花样不断翻新的造假技术,仅靠有限的监管力量是远远不够的,即使是在所谓“无所不包”的计划经济也不可能做到。因此,解决食品安全问题不仅需要有效的政府监管,还需要发挥社会力量,通过调动社会资源来管理社会。为此要建立和落实对举报人奖励和保护制度。“放手发动群众”,鼓励行业和企业内部管理人员、专业技术人员,对本行业、本单位食品安全方面的不道德和违法行为,向监管部门和司法机关进行举报。相应地,要为这些举报人员保守秘密并提供必要的保护。因此,监管部门应当专门设置举报电话、网站和邮箱,设专人负责从有关网站论坛上搜集线索。一旦证实是有效线索,就应该对举报人员予以重奖。这样就会让违法分子“陷入人民群众的汪洋大海之中”,成为“过街老鼠”,“人人喊打”。央视披露的南京丽源香料有限公司涉嫌无证非法生产复合防腐剂问题,就是来自该公司原法人张建国的举报而揭开的。2009年,美国司法部针对辉瑞公司的违法行为进行指控,并处以创纪录的23亿美元罚款。而此次事件6个检举人因为有效检举而分享其中的1.2亿美元奖金。虽然辉瑞事件针对的是药品行业,但同样适用于食品行业。

  最后防线:严厉处罚

  当然,解决食品安全问题,实现食品行业“良治”同样离不开从业者的自律特别是生产经营者的责任和诚信,以及各类食品行业协会的自我约束。企业诚信、行业自律是保障食品安全的基础,是食品行业良治的内在“引力”。但也应该看到,一些曾经是高喊“社会责任”、挂着“国家免检产品”、“通过国际质量认证”的企业,恰恰是有毒食品的生产经营者。究其原因,资本逐利的本性在其中起着重要的驱动作用,与违规成本相比,其收益是十分巨大的。这充分表明,在高额利润的诱惑和驱动下有时极其脆弱和不可靠的,甚至会出现道德沦丧。“法律是道德的底线”,只有严明的法律才能捍卫道德。同样,企业家的道德血液并不总能自我生成,借助法律这个外力强行注入“新鲜血液”,道德的血液或许能更好流动起来。因此,在强调自律的同时,更要加强他律的作用;既需要道德教化,更需要严厉处罚。

  重典治乱。一方面要发挥重典这个“高压线”的警示作用,像“火炉效应”所显示的那样,任何人、任何时候都不敢触摸;另一方面要通过严厉处罚加大犯罪分子违法成本,使食品生产经营者及监管人员“不愿犯法、不敢犯法、不能犯法、犯不起法”。一是对监管人员和地方负责官员行政问责。欲正人,先正己。要从严查处监管部门及其工作人员的失职渎职、以权谋私、执法腐败、部门牟利等行为,对地方政府出于地方保护主义的“护犊子”行为也要行政问责,涉嫌犯罪的要移交司法机关追究刑事责任。二是加大处罚力度,从严从重予以刑事、经济处罚,使违法分子付出高昂的甚至付不起的代价。先要追究刑事责任。像治理醉驾那样,只要有制假或售假行为或者生产经营有毒食品,无论数量多少、金额大小,一律入刑。对食品安全领域的违法犯罪,有行为即可定罪。然后追究经济责任。鼓励消费者主动提出民事诉讼。借助高额的惩罚性赔偿机制,将违法企业或个人罚得倾家荡产。

本文来源: 中华读书报     责任编辑:webmaster
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