环保腐败引出环评利益链 转制脱钩难度重重

2010-11-15 07:54 来源: 新世纪周刊
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  环评行业受到严重“污染”,环评机构与地方行政部门之间“完全脱钩、彻底脱利”的改革阻力重重。

  对于某些环境影响评价(下称环评)机构而言,如今正处在一个如履薄冰的时刻。

  由环保部牵头组织的检查小组,目前正在各地工作,11月22日之前完成对部分环评机构的现场检查;今年年底之前,环保部还将分批组织对部分环评报告的专项检查。

  在环保部发布的2010年环评机构抽查行动的通知中,黑龙江、河北、浙江、广东、海南、四川的24家环评机构被列为现场抽查对象,北京、天津、山西等省市的53份建设项目环评报告被列为专项检查对象。

  环保部表示,将适时公布抽查结果,对环境影响评价文件编制质量差以及存在其他违规行为的评价机构及人员,要予以处罚。

  “我们已经掌握一些线索,抽查的大部分机构和报告,一些属于最近没有进行考核,另一些是被人举报了。”环保部相关人士对本刊记者透露。

  业内人士看来,这种一年一度、由国家最高环保行政部门开展的环评抽查行动,能够在一定程度上起到震慑作用,但揭露的仅是“冰山一角”。整个环评市场的混乱,远非区区行政手段可以解决。

  环评“卖方市场”

  中国的环境影响评价体系已有30多年历史。尽管有质疑者认为建设项目环评是“治标不治本”,但不可否认,环评体系在调整产业结构、遏制污染等方面发挥了重要作用。

  随着建设项目数量的逐年递增,越来越多的人盯上“环评”这块大蛋糕,催生了一条包括项目业主、环评机构、地方政府部门等在内,利益交织、环环相扣的产业链。

  在这条产业链中,评价机构的角色尤为引人注目。今年6月,环保部公布了2009年度环评机构抽查结果:在全国20个省份抽选的75家环评单位中,有30家存在违规行为、工作质量较差或管理不规范等问题,比例高达40%。

  一位从事环评审批的人士透露,这些现象在环评行业中早已是“公开的秘密”。“有的环评机构,一年可以完成十年的环评报告;有的干脆瞎编,内容弄虚作假,速度快的一天就可以交货,甚至出现了报告封面和内容牛头不对马嘴、北京的项目写成上海的情况。”

  环保部环境工程评估中心研究员于敬文则表示,近年来环评报告的质量有所提升,但从整体来看,仍处在水平参差不齐和鱼龙混杂的状态。

  一位业内人士认为,环评市场正常秩序之所以遭到破坏,原因之一是准入门槛太低。“许多编制环评报告的评价人员,甚至对项目所在的行业本身一窍不通。”

  环保部环境影响评价司一位官员对本刊记者表示,环评机构的力量不足是制约环评质量的最根本因素。截至今年9月,全国共有1091家具备环评资质的机构,9000多名获得执业资格的环评工程师。而今年全国需要进行环评审批的项目却有30万多个。

  他认为,目前环评市场作为卖方市场,具备资质的“合法”工程师供应远远跟不上各种新建、扩建的项目数量需求。长远来看,不仅很难保证环评质量,还会催生大批实际上不具备合法资质的“挂靠”单位和“挂靠”评价人员。

  “很多地方县市,一家环评单位就可形成垄断,负责编制整个地区所有项目的环评报告,人数都跟不上,如何保证质量?”前述官员说。

  难以“脱钩脱利”

  环评报告质量不过关,并不完全是环评行业饱受诟病的关键。毕竟,编制环评报告仅仅是第一步,接下来还需接受专家审核和环保部门的审批。

  “所以问题就在于,那些明明质量不过关的报告是怎么通过审批,或者绕过审批的?”于敬文说。

  总体而言,中国实行建设项目环境影响评价制度,对建设项目的环境保护实行分类管理。2009年3月,环保部出台新规定,上收部分“对环境可能造成重大影响”的“两高一资”行业建设项目的环评审批权,其他“对环境可能造成较大影响”的建设项目环评审批权力则适当下发至省级环保部门。

  但本刊记者了解到,在地方层面,环评审批环节的薄弱已成常态。在经济利益的驱动下,加之监管不力,环评审批为腐败提供了温床和土壤。

  一位负责环评审批的人士坦言,暗箱操作,利用行政职权“吃回扣”,项目业主直接行贿审批者的现象从未消失,环保部每年抽查出来的问题只是“冰山一角”。

  2007年,杭州爆出建国以来最大一起环保腐败案,涉及90余人。据《南方周末》报道,该市环保系统普遍存在利用环评项目审批权,以20%至40%不等的比例收取环评管理费的现象。

  2008年,福建省漳州市环保系统腐败案曝光。其中,10余名环保系统工作人员利用审批职权,以指定或变相指定的方式,为环评中介机构招揽业务,从中收受贿赂。

  另据知情人士透露,在北京,近年来连续有司级干部因为环评腐败而下马。

  环保行政机构中存在的寻租行为,以及一些地方政府官员出于政绩或私利考虑而迫切推动项目建设的做法,在很多情况下使环评报告沦为摆设。

  11月5日,在北京召开的2010年环评审批工作专项执法检查情况汇报会上,环保部副部长吴晓青指出,“建设项目环境违法,部分地方政府行政干预影响环评法实施效果,环评承诺兑现难、环境执法软,一些地区规划环评进展缓慢等方面问题还比较突出。”

  当一些业内人士以“一摊烂泥”来形容目前的环评市场时,环保部酝酿的环评机构改革也正在缓慢推进。

  就目前而言,除了极少数私营企业具备环评资质,绝大多数环评机构是事业单位,隶属于地方环保系统或科研院所。其中,以地方环保系统下属的环科院所从事环评工作居多。

  2008年,环保部副部长潘岳曾公开表示,要从改革体制入手,让环评机构与环保部门“完全脱钩、彻底脱利”,以确保环评审批不受利益干扰。

  本刊记者获得的一份环保机构改革时间表显示,按照环保部最初的设想,全国各省市应有近600家科研事业单位分别于2011年底和2012年底前完成环评体制改革。但讨论了整整两年之后,环评机构与政府部门“脱钩脱利”的想法仍未成为现实。

  在2009年4月的环保部华东地区环评机构改革座谈会上,与会环评机构代表的看法就颇具代表性。会议总结显示,参加座谈会的代表一致认为,华东地区各家环科院所均是独立的法人单位,所从事的环评工作与环保审批部门没有利益关系,根本不存在环评机构需要从环科院所中剥离或脱钩的问题。

  这些代表还表示,没有环评收入的反哺,环科院所将面临资金不足的困境,最终导致环科院所运行困难和综合性专业人才的流失,服务环保局的能力水平必将大打折扣。而且,倘若环评机构企业化,面临竞争激烈的市场,很可能出现与项目建设单位挂钩的现象,“有失环评的公平和规范”。

  本刊记者了解到,尽管有来自环评机构的反对之声,环保部仍将推行环评改革,并且是明年的重头戏之一。环评改革将从环保部自身开始,率先在其属下的环境规划研究院、环境科学研究院、华南环境科学研究所、南京环境科学研究所和中日友好环境保护中心这五家事业单位开展“脱钩”试点工作,剥离研究院所下设的环评中心,将环评中心转制为企业。

  但环保部环评司一位官员对记者坦言,即使“拿自己开刀”,推进工作仍有相当的困难。“事业单位和企业在本质上有相当大的区别,需要协调,我们也很担心,万一改革过快,会丧失大量骨干人才,造成负面影响。”

  这位官员说,环评机构改革最大的希望其实被依托于国家层面事业单位改革的一揽子计划。“国家计划一天没有出台,我们也只能慢慢试点,慢慢摸索。”