新污染物治理进展及“十四五”期间和长期治理思路研究
摘要：随着工业快速发展和各类化学品的大量生产和使用,一些新污染物对公众健康和生态环境的危害正逐步显现。党的十九届五中全会明确提出"重视新污染物治理"。本文基于现有工作基础,结合文献调研和专家意见,梳理新污染物概念与特征,总结国际先进经验,分析了我国管理现状和问题,提出了新污染物防控管理思路和重点。"十四五"期间,建议制定新污染物治理行动计划,开展重点物质、重点区域、重点行业调查评估和精准管控示范。从长期来看,要围绕顶层设计、法律制度、调查评估、科技研究、国际合作等环节,构建化学物质环境风险管理体系,促进生态环境治理体系和治理能力建设。
关键词：新污染物；新污染物治理；化学品；化学物质；化学品管理；“十四五”；
“十三五”期间，我国大气、水、土壤污染防治攻坚战任务稳步推进，环境质量持续改善，人民群众看得见、摸得到的环境问题逐步得到解决，“天蓝水清”正成为现实。然而，随着工业快速发展和化学品的大量生产或使用，一些不易察觉、不易降解、不易代谢、具有多种生物毒性的新污染物，不断进入环境并逐渐累积，成为新的重大隐患，威胁着人民群众的身体健康安全。2020年10月，党的十九届五中全会明确提出“重视新污染物治理”，表明我国生态环境保护工作已逐步从“雾霾”“黑臭”等感官指标治理，向隐藏在“天蓝水清”背后的具有更加长期性、隐蔽性危害的新污染物治理阶段发展。
新污染物概念和特征
“新污染物”在科学界和管理界尚无明确定义，其概念可理解为两个层次，一是“污染物”，是指人类活动造成的，环境中存在的，危害生态环境或人体健康的物质。二是“新”，从不同角度出发可以有不同理解：从科学角度理解，普遍认为是指新出现或者受关注较晚的物质，即生产、使用历史相对较短或发现危害较晚，更关注这些物质危害作用、迁移转化、综合毒性减排等关键技术和科学问题；从管理角度理解，相对管理体系较为完善的“常规污染物”而言，“新污染物”主要指尚无法律法规和标准予以规定或规定不完善的物质。管理界的定义更关注如何降低和管控风险，保障生态环境安全和公众健康。科学界的定义比管理界更前沿，管理界的定义比科学界更实际。本文的讨论从管理角度出发，将新污染物定义为：新近发现或被关注的，对生态环境或人体健康存在危害的，尚未纳入管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物。
从国内外科学界、管理界、企业和公众界的观点来看，近些年的新生态环境问题包括新生态问题和新污染问题两类（见图1），新污染物与氮污染、臭氧污染、固体废物跨境转移等都属于新污染问题。现阶段国际上主要关注的新污染物包括：内分泌干扰物（环境激素）、全氟化合物等持久性有机污染物（POPs）和抗生素、微塑料等 。内分泌干扰物类典型物质有邻苯二甲酸酯、双酚A、多溴二苯醚等；抗生素类典型物质有大类内酯、四环内酯、喹诺酮、磺酰亚胺、氯霉素等；典型新型POPs有全氟/多氟化合物、中短链氯代烃等；微塑料指直径小于5毫米的塑料碎片和颗粒。
新污染物具有多种生物毒性，体现在器官毒性、神经毒性、生殖和发育毒性、免疫毒性、内分泌干扰效应、遗传毒性等多个方面。比如：环境内分泌干扰物可与人体和野生动物的内分泌系统发生交互作用，干扰其雌激素、睾酮、甲状腺素等正常功能，表现出甲状腺毒性、生殖毒性、遗传毒性、子代畸形等。抗生素除对藻类产生直接毒性破坏水体生态平衡外，更会诱导环境中的微生物产生耐药性，产生高抗药性微生物，威胁人类健康。全氟化合物可以穿过胎盘屏障，也可通过母乳传递，孕期暴露其中会对新生儿的出生身高及体重、肢体发育和认知行为能力等产生影响。微塑料除了本身可能具有刺激免疫等毒性效应，作为其他污染物的载体，其作用机制更为复杂。同时，由于新污染物具有较强的环境持久性和生物累积性，在环境中即使浓度较低，也可能具有显著的环境与健康风险，与常规污染物相比，其危害更为长期、潜在和隐蔽。
新污染物来源和分布
新污染物的主要来源是化学物质的生产和使用，化学物质的全生命周期均有排放风险（见图2）。新污染物种类繁多、涉及行业广泛，涵盖工业生产、生活消费、军事消防等众多领域和医药、化工、农业种植、水产养殖、纺织、建筑、塑料加工、汽车、航空航天、电子电气、消防泡沫、垃圾焚烧等众多行业。我国是化学物质生产、使用大国，大部分新污染物涉及的化学物质产量和使用量均位于世界前列。
研究显示，新污染物在我国水体和沉积物、土壤和地下水、空气中均有分布，在一些水源地、饮用水中也有发现，在蔬菜、鱼类、蛋类等生物介质和血液、尿液、母乳等人体样本中也被大量检出。例如，我国各大水系均受到邻苯二甲酸酯等内分泌干扰物污染，室内灰尘中邻苯二甲酸酯平均浓度远超发达国家水平。我国大部分城市的自来水含有全氟辛基磺酸（PFOS）和全氟辛酸（PFOA）等全氟化合物，部分城市在女性母乳样本中检测出较高浓度的全氟化合物，部分地区该类物质的摄入量相当于欧盟每周耐受量标准值的48倍。
新污染物在我国环境和生物介质中的分布存在共性规律。一是呈现明显的区域聚集性，与工业化、城市化等人类活动程度密切相关，表现为在京津冀、长三角和珠三角等地区分布更多。二是不同物质的重点分布区域差别较大，与不同行业类型的分布密切相关。三是地表水体和地下水介质是其重要载体。四是其引起的室内空气、饮用水污染值得关注。五是生物富集和累积效应明显，各类新污染物在人体中均有测出。
新污染物治理难点
新污染物有别于以往管理的常规污染物，因其自身特性，在防控和管理上存在很多共性挑战：一是新污染物不易降解、易在生物体内累积富集，其危害性短时间内不易显现，其毒性、迁移、转化机理研究难度大；二是种类多、数量大、分布广，涉及行业广泛、产业链长，但单位产品使用量小，在环境中含量低、分布分散，隐蔽性强，其生产、使用和环境污染底数不易摸清；三是可以远距离迁移，其管理需要宏微结合、粗细结合，既要大尺度区域协同防控，又要有的放矢，精准管理；四是部分新污染物是人类新合成的物质，具有优良的产品特性，其替代品和替代技术不易研发；五是部分新污染物是无意产生的物质或代谢产物，生成机理和减排技术研究难度大。
同时，新污染物也各具特性，需分类分级、分阶段、分区域管理：第一，危害程度、暴露程度不同，需识别优先管控物质；第二，研究和管控基础不同，替代和减排技术发展水平不同，管控产生的经济社会代价不同，需结合实际分阶段部署管控；第三，重点分布地区差别较大，应识别重点管控地区；第四，相关重点行业差异较大，需识别重点管控行业；第五，产生环节和机理不同，有些来自原料和产品的生产或使用，有些来自工业过程中的无意添加或生成，需识别重点管控环节；第六，在环境介质中的归趋不尽相同，需识别重点管控环境介质，完善环境质量管理体系。
新污染物治理国际经验
新污染物治理重在源头，核心是化学物质风险管控和防治。欧盟、美国、日本、加拿大等发达国家和地区化学物质管理起步较早，经过近半个世纪的发展，已形成较为成熟和完善的化学品管理体系。
欧盟是当前世界上对化学物质控制和管理体系最为完善的区域，通过化学物质管理基本法 — 《关于化学品注册、评估、授权与限制的法规》（REACH），在欧盟境内全面实施注册、评估、许可和限制制度，要求企业注册了2万多项现有物质，其中进入高关注清单的有209项，进入授权清单的有54项，进入限制清单的有75项。对于REACH不适用的化妆品、农作物保护产品、食品添加剂、兽药、药品等，将分别参照专项法令进行管理。在全过程管理方面，欧盟有一系列配套法规对化学品生产、上市销售及使用之外的运输、废弃物处理处置等其他过程进行管理。
美国以《有毒物质控制法案》（TSCA）作为基本法，实行化学品的全生命周期管理。在TSCA名录中收录了8万多种现有化学物质，通过化学物质数据通报制度、高风险类物质管理制度进行管理。同时，实施新化学物质生产或进口事前申报等准入制度。2016年，美国修订了TSCA，制定更明晰的“优先评级、风险评估、风险管理”三步走工作程序，赋予美国环境保护局（EPA）更多权限，并于同年启动首批高优先级物质（10个）风险评估，于2020年1月起开展第二批高优先级物质（20个）风险评估。
日本化学物质立法起步较早。1973年颁布的《化学物质审查与生产控制法》（CSCL）是世界上第一部管控化学物质风险的法规，对新化学物质、现有化学物质、优先评估化学物质、监控化学物质、特定化学物质提出了不同的申报要求。此外，还配套实施6部关于普通工业化学品的法律、约30部关于特定用途化学物质的法律、关于限制化学物质排放和废弃的法律、关于保护消费者安全和大气污染防治的法律，以及近百项政令和省令加以补充，基本覆盖化学物质生产、使用、排放和废弃的全过程。
同时，针对内分泌干扰物、抗生素、新型POPs和微塑料等新污染物，国际社会和发达国家近年在评估、监测、基础研究等方面开展了大量专项行动。例如，EPA于1961年成立内分泌干扰物筛选和监测顾问委员会并开展研究，于2019年3月公布了包括邻苯二甲酸酯、四溴双酚A等内分泌干扰物的20个高优先级候选物质；欧盟自20世纪80年代起持续开展空气污染物远程传播监测合作计划（EMEP），1999年制定内分泌干扰物战略计划；日本自1998年起开始执行“关于环境内分泌干扰物的战略计划”。同时，各国逐步出台新污染物的各环节管控措施，欧盟于2006年宣布所有成员国全面停止使用促生长类抗生素，EPA发布PFOS和PFOA饮用水健康指导，美国、加拿大出台法律法规禁止生产、进口与销售含塑料微珠的化妆品等。
总的来说，发达国家和地区值得借鉴的共性经验主要为：一是体现基于“风险”的全生命周期理念，开展风险筛查、分级评估，实施源头、过程和末端管理；二是建立较为完善的法规制度，出台基本法并建立配套的新物质登记、危害分类、标签及名录管理、暴露评估与风险评价、化学品优先测试评估、有害物质的职业卫生管理、污染物排放与转移登记、事故应急响应、公众参与等制度；三是构建各层面协调机制，从国际层面、国家层面、地方层面和专家层面统筹联动；四是持续开展评估与监测；五是重视专项科技和管理能力建设。
我国新污染物治理现状和问题
近年来，我国在包括新污染物在内的化学物质环境管理制度、体制机制、监测与评估、科学研究、人才队伍建设等方面取得了一系列进展。制定了与新污染物风险防范相关的一系列法规、规划、标准、政策，从生产、运输、销售、使用、进出口等环节对风险防范做出了规定。建立了新物质登记制度、严格限制的有毒化学品进出口环境管理登记制度、优先控制化学物质的环境管控制度、危险化学品登记制度、农药管理制度等。构建了国家斯德哥尔摩公约协调机制、危险化学品管理协调机制。在有毒有害化学物质淘汰、减排、替代和治理方面，均取得一定进展。
2001年，国家“863”项目“环境内分泌干扰物的筛选与控制技术”立项，标志着新污染物风险防范相关工作的开端。同年，我国签署《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》。通过制定产品行业标准、产品监测标准、环境质量标准、环境监测标准，将部分内分泌干扰物列入了危险化学品名录、环保综合名录、优先控制化学品名录，开展减排和替代技术示范等手段，截至2020年，已全面或部分淘汰20余种（类）POPs物质，包括部分多溴二苯醚等内分泌干扰物和PFOS等全氟化合物。我国开展了POPs履约成效评估监测，抗生素、全氟化合物、微塑料等饮用水水质监测，内分泌干扰物生态风险评估，新型POPs传输机制评估等监测和评估。针对微塑料，已开始开展海洋和极地监测，并在2020年最新发布的限塑令中要求禁止生产和销售一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签；禁止生产含塑料微珠的日化产品。
与发达国家相比，我国的化学物质管理起步较晚，整体还面临诸多问题和挑战。
一是风险管理理念体现不足，如从源头到末端的全生命周期理念，按物质、区域、行业分级的优先管理理念，风险预防和监控理念体现不够，企业主体、政府监管、公众参与的社会共治理念有待加强。二是没有国家层面的化学物质管理单行上位法，缺少法律依据根本遵循，配套法律法规不够完善。三是化学物质管理基本制度不够健全，缺少成体系的化学物质风险评估和管理制度，部门间工作流程和职责分工不明，部门内环境风险管理和环境质量管理衔接不够，对地方的化学物质管理缺少考核和激励。四是底数不清，目标不明，缺乏开展风险识别和评估必要的生产使用、环境监测、危害和暴露数据。五是科研技术支撑薄弱。来源、途径、机理不清，毒性、风险评估等基础研究薄弱，替代、减排、治理技术研究不足，新监测方法手段应用较少。新物质识别较为落后，导致国际谈判和国内工业行业发展易受牵制。监管配套的技术规范和指南不够完善。六是化学物质管理能力不足，缺少各层级协调机制、稳定的专业技术团队、财政资金支持，地方管理能力薄弱。对于新污染物，虽部分纳入优先控制物质名录，但未纳入环境质量管理体系，在摸清底数、评估风险、识别重点、技术支撑等基础工作方面短板尤为突出，离精准管控相距尚远。
我国新污染物治理基本思路
新污染物治理应从源头发力，针对有毒有害化学物质实施全生命周期管理。新污染物来源于化学品的生产、使用和消费，我国化学品种类繁多，各地区分布和管控基础条件差异较大，不适宜“摊大饼”“一刀切”。为实现精准、科学、依法管控，应本着基于风险的原则，在实施科学合理调查监测、风险评估的基础上，聚焦环境风险较大的有毒有害物质，结合各物质特点和管控条件，分类、分阶段、分区域、分行业，进行从源头到末端的全生命周期精准管控。
在总结国外先进经验、分析国内管理现状的基础上，提出以环境风险识别、环境风险评估、环境风险管理和环境风险监控为主要环节的管理框架（见图3）。在风险识别环节，政府根据调查收集到的生产使用信息、危害数据和环境介质中的浓度数据，对化学物质进行综合筛查，形成优先评估清单，进入风险评估环节。未纳入现有化学物质名录的新物质，直接由企业作为主体申报新物质登记，由企业进行风险评估。风险评估按照技术规范进行，包含危害识别、危害表征、暴露评估、风险表征等环节。根据评估结果，采取不同的淘汰、限制、替代措施等源头管控措施。确认无不合理风险的新物质可获得无条件登记许可，无风险的现有物质进入管控白名单。存在风险的现有物质根据风险级别逐步进入优先控制名录，对于风险可控的物质，在经济社会影响评估的基础上，分阶段、分区域实施限制和鼓励替代。存在风险且风险可控的新物质，获得有条件许可。风险不可控的物质直接进入禁止生产、使用、进出口名录。在过程管理环节，结合行业排放标准、行业替代和减排技术规范、市场监管、绿色认证、分类标签、清洁生产等手段，控制生产、使用、流通、消费等过程中新污染物的排放。在末端管控环节，结合水、大气、土壤有毒有害污染物名录，环境质量标准，污水排放和污水治理标准，废物和污染地块无害化处置标准以及损害赔偿等制度和手段，从环境质量反向倒逼新污染物的治理。同时，通过开展环境监测、信息收集、突发事件预警、全过程监管执法、公众反馈线索等，实现风险监控。
结合我国管控现状，建议从长线、短线上同时开展工作。在长线上，建体系、打基础、布网络、补短板，构建化学物质环境风险长效管理体系和机制，将新污染物治理有机纳入。在短线上，打先锋、做示范、蹚路子、见成效，建立基本制度，提出重点管控的新污染物和管控措施，在重点区域开展探索和示范性工作，打通源头、过程、末端的全生命周期管控路径，形成跨部门的协调联动机制，建立能落地、可实操的管控方法，为实现化学物质环境风险长效管理起好步。
“十四五”期间我国新污染物治理建议
近期来看，应重视新污染物治理，将探索和示范性工作纳入“十四五”生态环境保护重点工作。“十四五”期间，采用宏观微观结合、长线短线结合、横向纵向结合的方式，打通管控路径，制定行动计划，构建管理体系，形成协调机制，聚焦重点物质，做好重点示范，建立实操方法，为实现长效治理起好步。识别重点地区、行业、管控环节、环境介质，结合实际情况，分阶段实施精准管控示范。
一是明确管理目标，制订行动计划。确定近期、中期、远期管理目标，确立新污染物环境风险筛查、环境风险评估、分类精准管控的工作原则，融合化学物质风险管理制度和环境质量管理制度，构建新污染物治理各层级协调机制。制订行动计划，确定近期、中期重点工作任务和方案。
二是开展调查评估，掌握风险状况。分层次开展生产、使用信息调查和危害筛查，摸清化学物质产量用量和危害底数。以长江、黄河、珠江等重点流域和饮用水水源地为重点，重点针对高危害、国内外高关注、高产（用）量物质，推进环境监测和暴露分析，探索大数据、高通量筛查等新手段运用，建设相关信息数据库。基于调查和监测结果，开展新污染物环境风险评估，分析评价管控措施的技术可行性和经济社会影响，动态发布重点管控新污染物清单。
三是制定管控措施，实施精准管控。针对重点管控新污染物，实施“一品一策”。综合运用涵盖源头管控、过程控制、末端治理的全过程管控措施，综合考虑工业化学品、农药、医药、兽药、化妆品等各类化学物质，综合衔接产业政策、行政许可、排放标准等现行政策体系，实施新污染物全生命周期管理。重视预防，全面实施新化学物质登记制度，严控新污染物来源增量。
四是聚焦重点领域，推动试点示范。在重点园区、水体、场地，开展先行先试，探索修订重点行业、污水处理厂排放标准，纳入排污许可；开展淘汰、替代、废物处置和污染修复示范；鼓励试点地区修订大气、室内空气、饮用水等地方环境质量标准。
五是开展能力建设，夯实治理基础。初步建立化学物质环境风险管理法规体系，构建跨部门管理协调机制，制定基本技术规范，搭建人才队伍和硬件基础。
持续推动新污染物治理体系建设的建议
从长期来看，在新污染物精准治理的示范成果基础上，将环境风险管理理念与环境质量管理体系有机融合，推动我国化学物质环境治理体系和能力建设。新污染物大部分为新化学物质，其治理应纳入化学物质环境风险管理，将生态环境管理推向科学化、精准化、系统化。
一是谋划顶层设计，构建法规制度体系。建立化学物质环境风险管理基本框架，推动制定上位法。建立健全化学物质环境风险识别和评估、经济社会影响等评估制度，化学物质环境调查监测、企业信息数据收集、数据质量监督等信息数据制度，损害赔偿、信息公开和公众参与等配套制度。加强与环评，排污许可，水、大气、土壤等生态环境部内管理制度以及与其他部门化学物质管理制度的衔接，对接相关名录和标准。进一步完善现有优控物质筛选制度和新物质审核登记制度。
二是建立协调机制，加强管理能力建设。建立国家层面化学物质管理协调机制，推动部门间信息数据共享、法律法规衔接、联合执法等；建立部门内协调机制，推动与水、大气、土壤、固废管理体系衔接；建立对地方的纵向管理机制，将化学物质管理纳入对地方的考核体系。开展部门间联合执法培训、基层生态环境部门管理执法人员技术培训。
三是持续调查评估，实现分层精准管控。充分开展水、大气、土壤环境监测、危害调查、行业调查，摸清底数，建立基础数据库。持续推动环境风险评估和社会经济影响评估，识别重点物质、重点区域、重点行业、重点环节、重点介质，制定专项战略计划，分阶段精准管控。
四是支持科技研究，加强技术推广应用。推动建立国家和地方科技专项，加快化学物质的监测预警方法、毒性机理与替代、减排、治理措施研究以及潜在高关注物质识别和前沿探索等研究。推动编制相关技术规范和标准。建立化学物质环境风险管理专家委员会，鼓励和培养企业技术团队。
五是重视国际合作，辩证利用履约机制。加强化学物质科学、技术、管理国际交流。辩证利用国际公约履约机制，结合我国实际，一方面积极参与和引领全球环境治理，以外促内，推动国内化学物质管理和行业创新；另一方面谨慎签署国际公约，防止技术壁垒效应，掌握行业发展主动权。
文章来源：李秋爽,於方,曹国志,只艳,林民松.新污染物治理进展及“十四五”期间和长期治理思路研究[J].环境保护,2021,49(10):13-19.DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2021.10.002.
（李秋爽系生态环境部生态环境风险损害鉴定评估研究中心高级工程师 ；於方系生态环境部生态环境风险损害鉴定评估研究中心主任，研究员 ；曹国志系生态环境部生态环境风险损害鉴定评估研究中心副主任，副研究员 ；只艳系生态环境部生态环境风险损害鉴定评估研究中心助理研究员 ；林民松系生态环境部生态环境投资与产业综合研究所助理研究员）
