日本:监管覆盖农田到餐桌全过程

2013-7-09 12:47 来源: 法制日报
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  日本的食品安全体系比较完善,数次修订和制定食品安全相关法律,不仅有针对性地涵盖了“从农田到餐桌”的全过程,而且法律与时俱进,不断适应社会出现的新问题。

  二十一世纪以来,在日本相继爆发O―157大肠杆菌中毒事件、二恶英污染事件、雪印乳品中毒和欺诈消费者等食品安全事件,从此打破了日本食品安全的神话。而2001年发生的BSE(牛海绵状脑症,俗称疯牛病)事件,更使得日本国民对政府产生了前所未有的不满。在此背景下,日本在数次修订1947 年《食品卫生法》基础上,2003年制定了现行《食品安全基本法》,标志着日本食品安全时期的全面到来。该法由三章、三十八条组成,较之于《食品卫生法》,该法在立法目的、立法原则和基本方针等方面都做了大幅度的调整。

  日本《食品安全基本法》分为三个层次:第一,法律层面,如《食品安全基本法》、《食品卫生法》等,具备最高的法律效力;第二,根据法律制定,并由内阁批准通过的政令,如《JAS实施令》、《食品安全委员会令》等;第三,根据法律和政令,由日本各省制定的法律性文件,如《屠畜场法实施规则》、《JAS法实施规则》、《食品卫生法实施规则》等。

  从内容上看,《食品安全基本法》覆盖了食品生产环节、食品流通环节、农产品生产环节和农产品流通环节。具体而言,除了作为最基本的《食品安全基本法》,在食品生产环节方面,有《HACCP支援法》、《食品卫生法》、《糖果行业卫生师法》、《糕点卫生师法》、《食品卫生法实施令》、《糖果行业卫生师法实施令》、《糖果行业卫生师法实施规则》等;在食品流通环节方面,有《食品卫生法》、《JAS法》、《食品卫生法实施令》、《JAS法实施令》、《食品卫生法实施规则》等;在农产品生产方面,有《农药法》、《饲料安全法》、《肥料法》、《屠畜场法实施令》、《农药法实施令》、《屠畜场法实施规则》、《肥料取缔实施规则》等;在农产品流通方面,有《JAS法》、《JAS法实施令》、《JAS法实施规则》等。

  在日本,食品安全规制模式采用了以行政性规制为主导,以经济性规制为主体,以社会性规制为基础的多元化规制模式。行政性规制主要指建立在国家如何预防食品安全事故的发生、如何抑制损害的扩大、如何进行事后的补救、如何缓和甚至消除不利影响的基础之上的内容。经济性规制是指在政府引导下,通过各种经济政策、法规,对经济活动进行干预,以促进企业提高竞争力的特有体制,亦被称为混合型经济体制。日本采用的经济性规制模式,可以实现食品企业的自我约束。食品企业通过事前的预防措施,可以降低甚至避免危害的发生,同时也会降低企业自身的运行成本,从而提高经济效益。另外,该种规制模式也会提高消费者参与食品安全规制的积极性。社会性规制模式是指为了纠正市场失灵而导致的资源配置的非效率性和分配的不公正性以及维持经济、政治和社会秩序的稳定,从而实现社会总体福利的提高。日本所采用的社会性规制模式具有强制性、公益性、横向制约性和责任性的特点。该种模式主要体现为食品中介组织、行业协会、自治团体等第三方部门对食品安全的规制作用,并突出其成本低、效力强和方式灵活的特点。

  为了确保各项食品安全规制间的运作更为顺畅与紧密,日本形成一个日臻完善、科学和高效的食品安全规制体系,其表现为:第一,食品生产过程的管理制度,具体分为HACCP(危害分析和关键控制点)的承认制度、GAP(良好农业规范)的倡导制度和食品安全追溯制度;第二,食品标识制度,包括法定标识和任意标识、生鲜食品和加工食品标识等;第三,食品安全标准制度,确立严格的安全标准和对安全标准进行认证和监督;第四,食品安全信息收集制度,为风险评估、风险管理、风险沟通提供充足、客观、准确的食品安全信息,增强政府工作的民主性和透明性;第五,特殊食品的安全规制,特殊食品包括健康食品、特定保健用食品、转基因食品及进口食品。

  在法律责任方面,形成了民事、刑事和行政三大责任追究体系:在民事责任方面,确立了违反食品安全者的损害赔偿责任,如日本民法第570条规定买卖标的物上有潜在瑕疵时,可以要求解除契约或请求损害赔偿,第709条规定因故意或过失侵害他人权利或受法律保护的利益的人,对于由此所发生的损害负赔偿责任;在刑事责任方面,《屠宰场法》第24到27条、《关于家禽处理业的规制和家禽检查的法律》等都规定了刑罚;在行政责任方面,实行双罚制,不仅处罚企业还处罚个人,对企业的处罚主要有罚金和从业禁止,即违反法律规定的食品企业将永久退出食品行业的舞台。

  在食品监管方面,日本《食品安全基本法》确立了国家和地方监管机构在食品安全行政中的职责,食品安全行政监管机构从级别上可分为中央和地方两级,中央一级为“一委两省”,即食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省;地方一级为地方公共团体(即都道府县)中的食品安全行政机构。食品安全委员会承担着风险评估的重要职责,主要是对食品添加剂、农药、化学物质、食品容器以及包括转基因食品和保健食品等在内的所有食品的安全性进行科学分析、检验,实施风险评估。农林水产省和厚生劳动省的有关部门可采取必要的安全对策,并监督其实施情况。食品安全委员会由委员长和委员共同组成,并下设专门的调查会和事务局。事务局则由局长、次长、总务科、评估科、劝告公报科、信息和紧急时应对科、风险交流官等构成。厚生劳动省是直属于中央省厅的行政部门,是负责医疗卫生和社会保障的核心部门,同时也是执行食品安全规制管理的重要组织之一。在具体的实践中,其主要是承担食品的风险管理和保障食品的卫生安全的职责。农林水产省简称农水省,是直接隶属于中央省厅的行政部门。其与厚生劳动省一样,也是日本食品安全行政中的风险管理机关,但其主要是承担保障农产品、水产品的卫生安全的职能。

  总之,日本的食品安全体系比较完善,不仅有针对性地涵盖了“从农田到餐桌”的全过程,而且法律能与时俱进,不断适应社会的新问题,使日本国民享受着安全的食品消费环境。