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深化石油上游改革需法制护航

2014.2.18

　　发达国家通常从两个层面讨论石油(含天然气，下同)经营管理：国家层面是将资源转化成公众的、长远的、可持续的利益;企业层面是从资源中获取最大的净现值，二者目的是有差别的。当二者发生矛盾的时候，国家总是通过法律、政策等手段使后者服从前者。显而易见，在市场经济条件下，政府这个“有形的手” 不是可有可无，而是非常重要。

　　在我国，政府的“石油主管部门”频繁变动;新部门缺少明确的法律定位，对石油业缺少系统深入的调研……使“有形的手”不能有效地发挥作用。

　　当前，我国急需一个符合国情的石油发展战略，这个战略要统筹国内外“两种资源、两个市场”;既有前瞻性，又现实可行;目标明确，阶段清晰，工作对象(含常规与非常规油气)主次分明。这个战略是石油上游业深化改革“顶层设计”的基础。

　　众所周知，改革是解放生产力。改革只有进行时，没有完成时。与此相应，保驾护航的法制建设也必须与时俱进，边实践边总结，形成符合石油上游业实际，具有中国特色的法律法规和执法体系。

　　在我国，石油是“特定矿种”，实行 “一级管理”。然而，我国《矿产资源法》及相应法规，立足于矿产资源的共性，重点调整的是勘查阶段的各种关系，但对石油这类流体矿产，尤其是进入开采阶段之后，调控显得力不从心。因此，我们应该学习国际上成功做法，既有矿法，又出台石油法，相互补充，强化对战略资源的管理。

　　我国的石油资源具有“总量不少，人均占有不多，富集高产不多”的特点。当前，我国油气田标定的最终采收率不算高，而单位GDP的能耗却远远高于国际平均水平。因此，节约合理利用石油资源，既有必要，又有可能，是基本国策之一。要努力提高采收率、商品率和利用效率，要严把储量审定、价值评估、储量核销和油气田废弃等关键环节，规范矿权转让和储量交易，防范国有资产流失和贪腐现象滋生。但是，在现有的法律法规中这些方面阐述不够，缺乏可操作的条款。

　　石油勘探开发是大规模改造自然活动，没有强烈的环保意识，就会给人类赖以生存的自然环境带来严重的、难以弥补的破坏。随着“低品位”油气日益成为重要的工作对象，“多打井，打水平井和大型水力压裂”的通行做法对自然界的影响更为明显。为此，应通过制定法律法规防患于未然。

　　新时期，随着改革的深化，国家为高效利用石油资源，对各类投资者实行“资源开放”，降低进入本土石油上游业的“门槛”是必须的。为了保持良好的矿业秩序，避免“一放就乱” ，授予矿业权似仍以“一级管理”为宜。为了安全生产，节约合理地利用资源，保护环境，对作业者的从业资质必须有更明确的标准和严格的检验。在加强环境保护、安全生产和资源高效利用等方面监管时，应当充分发挥地方政府和行业协会的作用，改变“监管乏力”的局面。

　　能源法是一门新的法学学科，是在能源成为当前政治、经济重大问题背景下产生的。为了采取更科学的措施，社会科学和自然科学紧密结合，形成了许多新的理论、方法，以及许多技术规范，如原石油工业部制定的《勘探工作条例》、《油田开发管理纲要》，都是能源法中不可或缺的内容。法律法规中如果缺少了这些，必然会陷于空泛而无可操作性。

　　在“依法治矿”实践中，人们深切地感受到“政出多门”和“上有政策，下有对策”是严格执法的最大阻力，有时它们还是阻滞新法出台的重要因素。新时期，务必用法律手段医治这一顽疾。首先，用法律明确界定中央各部门，中央政府与地方政府的事权与责任;其次，要真正做到“违法必究”，绝不姑息。

　　(作者系中石油咨询中心专家、教授级高工;本报记者仝晓波整理)

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