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环境法治：新常态下酝酿新突破

2014.10.21

　　金秋的北京，党的十八届四中全会正在召开，吸引国内外再次聚焦。

　　根据议程，会议将对依法治国做出顶层设计，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

　　这是中央全会首次专题聚焦依法治国，是我国民主法治史上的重要里程碑。作为“五位一体”总体布局重要组成，生态文明建设由此将获得全新动力。

　　“理国要道，在于公平正直。”环境保护部部长周生贤强调要构建环保工作的“四梁八柱”，其中一个重要方面就在于，以新修订的《环境保护法》实施为龙头，形成保护生态环境的法律法规体系。

　　从国家到地方，我们都已经在环境法治方面做出了很多有益尝试和探索。随着党的十八届四中全会做出进一步部署，环境领域的依法治国从理论到实践都将提升至一个全新水平。

　　当前和今后一个时期，经济社会步入新常态，环境保护和环境法治正面临新情况，也正在酝酿新突破。正因为此，我们对正在召开的党的十八届四中全会有了更多的期许与憧憬。

　　环境法律体系的不断完善，引领我国生态文明建设和环境保护砥砺前行。尽管这条法治之路并非一帆风顺，但依靠法律手段推进环境保护的探索一刻也未停歇

　　“法令行则国治，法令弛则国乱”。一个国家采取什么样的环境法体系框架，与其法律传统、环境问题的特点与现状以及环境法的立法沿革密切相关。

　　翻阅我国环境保护的历史，不难发现这样一个规律，从理论到实践，环境保护领域的每一步重大进展、每一次重大变革，都伴随着法律法规体系的不断完善。

　　截至2012年10月，全国人大常委会制定了环境保护法律10件、资源保护法律20件；国务院颁布了环保行政法规25件；地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件；国务院有关部门制定环保规章数百件；国家还制定了1000余项环境标准……

　　新一届党中央和中央政府成立以来，生态文明建设和环境保护被置于更加突出的战略位置，环境立法、执法、司法都呈现出了新的理念、新的突破。

　　保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责等原则越来越得到认可，越来越成为共识。

　　数据显示，我国环境法律占全部法律的10%左右，环境行政法规占全部行政法规的7%左右，环境法律门类越来越齐全，结构越来越完整。

　　横向来看，这一体系涵盖污染防治、自然资源保护、生态保护、资源循环利用、节能减排、防灾减灾等多个门类。

　　纵向来看，这一体系包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章、国家标准等多个层次。

　　事前预防、行为管制和事后救济三大类环境法律法规的完善，标志着我国环境法律制度框架已经基本形成，各环境要素监管主要领域已得到基本覆盖。

　　今天，当我们重新审视这条从无到有、由弱变强的环境法治之路时，依然有很多值得总结之处。

　　——这是顺应时代变革的调整。

　　我国经济社会发展在不同发展阶段呈现出不同的特征，需要环境保护不断调整重点，需要环境法律法规做出相应调整。

　　1979年，《环境保护法（试行）》颁布实施，我国的环境保护开始走向规范化，呼应改革开放的大政方针；

　　1989年，《环境保护法》颁布实施，我国的环境资源法律开始朝着体系化的方向迈进，呼应接下来开始的市场化改革；

　　1997年，党的十五大之后，环境立法速度大大加快，呼应依法治国方略的深入实施；

　　2014年4月，新修订的《环境保护法》审议通过，呼应提升生态环境治理体系和治理能力现代化的改革目标；

　　今后，还将有更多的环境法律法规标准出台、完善，以呼应经济社会新常态的新特点、新要求。

　　——这是尊重发展规律的探索。

　　当人与环境的平衡关系出现偏差时，以《环境保护法》为龙头的环境法律不断做出调整；

　　当保护与发展的关系需要重新界定时，新修订的《环境保护法》明确提出“经济社会发展与环境保护相协调”；

　　当违法与守法的成本需要重新调整时，“两高”司法解释大大降低了环境犯罪门槛；

　　……

　　随着一系列法律法规的修订，环境法律的理念更新，措施更实，要求更高，处罚更严，责任更明，权力更清，环境保护实践在法治道路上不断深入。

　　环境法律体系的不断完善，深深根植于生态文明建设和环境保护的伟大实践中。尽管这个探索过程并不总是顺畅，但完善环境法律体系的努力一刻也未中断

　　一段时间以来，我国面临的环境资源问题比世界上任何国家都复杂，面临的环境压力比任何国家都大，解决起来也比任何国家都困难。

　　换一个角度来看，这恰恰为创造性地推进环境法治提供了契机。环境法治不断完善的背后，是环保实践中不断发现新问题，不断孕育新理念，不断祭出新举措……

　　环境法治完善的压力源于环境问题的倒逼——

　　改革总是由问题倒逼的，环境法律体系的不断完善也是如此。

　　先看立法：《畜禽规模养殖污染防治条例》的实施，源于养殖污染越来越突出；《城镇排水与污水处理条例》的出台，源于城镇化过程中地下管道建设严重滞后；《排污费征收使用管理条例》的完善，源于排污费与治理成本“倒挂”……

　　再看执法：因为地方保护主义严重影响环境执法，法律对政府环境责任的界定越来越明确；因为环境执法“没有枪，没有炮，只有冲锋号”，环保公安应运而生……

　　还有司法：当环境资源纠纷数量加速增长时，最高人民法院设立专门的环境资源审判庭，各地人民法院也在环境资源司法专门化方面进行了积极探索，众多环保法庭、合议庭相继出现。

　　事实证明，正是这一个个新问题的不断出现，倒逼环境法律做出新的规定，给出新的规则。

　　环境法治突破的动力源于环保实践的探索——

　　在环境保护实践中，我们探索出了很多行之有效的管理手段，并通过法定程序成为法律规定，环境保护的丰硕经验一条接一条地铭刻在光辉的法典之上。

　　其中，有保护优先、排污许可，有信息公开、诚信档案，有生态补偿、联防联控，有总量控制、流域限批，有按日计罚、查封扣押……

　　上述很多措施，有的是环保部门和社会各界在环保实践中摸索出来的经验，有的是环保部门和社会各界为了解决环境问题长期呼吁的。

　　在获得正式法律授权之后，这些措施从局地走向全国、从行政手段上升为法律要求，正在或即将发挥更大的效用。

　　今后，还将有越来越多的环境管理和环境执法经验成为法律规定，越来越多的做法获得法律授权。

　　环境法治深化的活力源于地方立法的活跃——

　　在国家层面环境法治不断健全之际，地方层面的立法也呈现出百花齐放的局面。

　　在《大气污染防治法》刚刚启动修订之际，《北京市大气污染防治条例》、《陕西省大气污染防治条例》、《上海市大气污染防治条例》等均已经开始实施。

　　《河南省减少污染物排放条例》、《河北省减少污染物排放条例》、《湖北省水污染防治条例》、《辽宁省机动车污染防治条例》、《四川省固体废物污染环境防治条例》等地方法律法规也都已经开始实施。

　　截至2013年7月，符合相关法律法规并在环境保护部备案的地方标准共126项，其中北京独占34项；山东率先在全国实行了最严格的水污染物统一排放标准，制修订火电、钢铁等5行业大气污染物地方排放标准。

　　……

　　地方环境法律法规和标准体系的不断活跃，一方面能够让国家层面的法律法规更好地落地，另一方面也为国家层面的立法执法提供了鲜活样本。

　　环境法治前行的合力源于环保实践的启发——

　　近年来，推进环保工作，一条重要经验就在于坚持信息公开和公众参与。

　　我们还记得，早在2008年，《环境信息公开办法（试行）》就正式施行。这是继国务院颁布《政府信息公开条例》之后，政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件。

　　如今，这一理念和做法已经被越来越多地引入环境立法。

　　我们注意到，近年来几乎所有环境法律、法规和标准的制修订，都更加突出了民本思想。一方面，制修订的出发点是保障公众健康；另一方面，制修订的过程更加强化了公众参与。

　　新的《环境空气质量标准》充分考量了公众意见和建议，最终将PM2.5等纳入监测指标；《环境保护法》先后四审，反复调整内容；《大气污染防治法》也开始征求意见……

　　集民意、汇民智。一条条建议，背后是公众参与立法的真实写照；一次次审议，背后是环境保护开门立法理念的不断深入，是对公众健康的尊重。

　　今后，开门立法之门只会越开越大，每一部环境法律的制修订、每一项环境标准的制修订，公众都会参与进来，而且这种参与的程度还将越来越深。

　　新常态下的环境法治呼唤新的突破，也正在酝酿新的突破。党的十八届四中全会聚焦依法治国，法治环保的总体规划及战略远景都将随之变得愈加清晰

　　凡属重大改革都要于法有据。改革开放越往深处发力，全面落实依法治国方略就越显紧迫。

　　我们无需回避，当前，环境法律法规标准体系还存在不少问题，与推动经济转型的要求还存在较大差距。

　　在立法方面，某些领域尚存立法空白，对违法行为惩罚力度整体依然偏弱，约束政府行为的法律制度还不够完善，环保社会监督的法律机制仍有待完善。

　　在环境经济政策方面，运用的空间有待拓展，法律法规支撑不足，现有政策之间协调与配套措施不够，技术保障不力。

　　一个完善的环境法律体系，既要有对现实的针对性，也要有对未来的前瞻性、权利义务的均衡性。有了问题意识，有了努力方向，未来的环境法治可期可待。

　　我们期待，四中全会后环境法律的强制性更强。

　　法律的生命，在于不折不扣的实施。在总体上解决有法可依问题的情况下，有法必依、执法必严、违法必究问题就显得更为突出。

　　一个不容回避的现实在于，我国现行环境法律法规标准的强制性依然偏低，环境执法手段偏软，对违法企业的处罚额度过低。

　　违法成本低于守法成本，导致环境法律的很多规定被“架空”，出现了舆论诟病的“空壳化”。

　　一些地方保护主义盛行，一些污染企业宁缴罚款不上治污设施，一些污染项目“先上车后买票”……根源大多在此。

　　出现上述问题，既有立法不足的问题，也有行政执法、司法不到位的问题。现在看来，这些问题到了必须尽快解决的重要关口。

　　我们期待，四中全会后环境法律的前瞻性更强。

　　随着我国经济社会步入新常态，环境保护也迎来新常态。在这一阶段，新情况出现的速度可能超出预期，新要求提升的速度可能超出预期。这就要求环境法律体系能够适应新情况、新要求，体现出更强的前瞻性。

　　有些法律刚制定不久就要修正甚至修订，很大的一个原因就是经济社会变化太快了，相应的环境法律前瞻性不足，跟不上形势发展需要。

　　可以预见，随着四中全会后依法治国的深入推进，这种局面有望得到扭转。一方面不要等问题出现甚至矛盾激化后才着手完善法律，另一方面能够在更长远、更科学的基础上制修订法律。

　　我们期待，四中全会后环境法律的操作性更强。

　　环境立法中为数不少的法律被称为“政策法”，存在着大量的指导性、建议性、鼓励性条款，具体执行起来很难落地，需要进一步修订完善，增强其执行力和可操作性。

　　同时，一些新规定、新要求，由于缺乏实施细则，基层容易产生不敢用、不会用、不愿用等情况。我们期待，今后的环境法律能够及时出台更多的实施细则，不仅明确“该做什么”，而且明确“怎么去做”。

　　我们注意到，环境保护部目前正在就《环境保护按日连续处罚暂行办法》、《实施环境保护查封、扣押暂行办法》、《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》、《企业事业单位环境信息公开暂行办法》等4个文件征求意见，这是增强新修订的《环境保护法》操作性的重要实践。

　　我们期待，四中全会后环境法律的权责更均衡。

　　一个完整的法律体系，不仅要明确责任，也要赋予权力，并尽可能地追求权力和责任的均衡。

　　一个完整的责任体系，不仅要有严厉的失职问责规定，而且要有合理的尽职免责条款。

　　近年来实施的一系列有关环境保护的法律法规，赋予了环保部门很多新权力，也明确了很多新的责任。然而，与权力相比，责任追究体系仍有待完善。

　　在环境管理尽职免责方面，到目前为止我国尚无专门的法律规定。我们期待，今后的环境法律能够在责与权之间实现更合理的平衡。

　　党的十八届四中全会后将发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这让我们有更充足的理由相信，上述期待将加快成为现实。

　　当前，环境保护既处于任务繁重、压力空前的艰难时期，又处于有所作为、解决新老问题的关键时期。在这一历史阶段，依法治国战略的强化，必将为我国的生态文明建设和环境保护注入源源不断的生机和活力。

　　正因为此，对于实现天蓝、地绿、水净的中国环保梦，我们信心满怀。

环境保护法律
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