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两票制政策基本定稿，或将出台！

2016.9.20

　　昨日，一份《安徽省公立医疗机构药品采购推行“两票制”实施意见（征求意见稿）》（以下简称安徽两票制）在网络流传，这让沉寂已久的两票制政策再受关注。

　　作为国家医改试点省，安徽省是要推行两票制的省份之一。有消息人士表示，从内容来看，安徽两票制政策，与国家相关部门拟出台的《公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》（以下简称实施意见）大多关键内容基本一致。

　　消息人士进一步表示，5个月以来，国务院医改办会同相关部门曾多次就两票制政策的落实文件对外征求意见，召开了多次“落实药品流通‘两票制’有关工作的座谈会”广泛征求了部分药企、行业协会、业界专家、相关政府部门等机构意见，8月下旬据称是“最后一次”对外征求意见。在广泛征求意见的基础上，对政策进行了重大调整，据悉《公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》（以下简称实施意见）内容已经基本定稿，接下来将进入相关部门会签等相关程序，随后将出台。

　　政策有重大调整

　　2016年4月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定要推行两票制。4月26日，国务院办公厅印发的《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》提出，积极鼓励公立医院综合改革试点城市推行两票制，鼓励医院与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与配送企业结算配送费用，压缩中间环节，降低虚高价格。

　　该文件将两票制界定为：生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。国务院政策趋向确定后，相关部门先后多次就如何推行两票制征求多方意见。

　　据权威媒体披露，文件起草部门在广泛征求各业界意见之后，将两票制开票的界定由原来的“每个独立法人企业开出的发票为一票”，调整为“药企或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司、境外药品总代理可视同生产企业，但仅限一家商业公司、一家国内总代理，且加价须控制在一定范围内。”

　　还有“药品流通集团型企业内部向全资或控股子公司调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票，且加价须控制在一定范围内。”在基层偏远医疗机构，可在‘两票制’基础上再开一次药品购销发票，允许适当进行转配送。

　　业内人士分析，修改后的政策基本上采纳了各业界的意见，符合国家鼓励企业做大做强、兼并重组、集团化集约化发展的政策，也极大提高基层药品的保障能力，也将得到绝大多数大型集团性企业的支持。

　　赛柏蓝认为，在充分的市场竞争条件下，无论是医疗市场，还是OTC市场，两票制将是未来药品流通的主要形式，应该鼓励，多票制制可能是未来药品流通的补充形式。推行两票制作为国家今年医改的重要任务之一，在现实环境下，通过两票制可以有效压缩药品流通环节，是打击“挂靠走票、倒票洗钱”的重要手段，能够起到规范药品流通秩序，淘汰部分落后企业也有利于行业的转型升级，通过政策的干预，可以推进未来药品流通模式的提前形成。

　　从安徽省两票制政策来看，基本延续了国家相关部门的意见，药品生产企业设立的仅销售本公司（集团）药品的经营企业可视同生产企业。进口药品国内总代理可视同生产企业。（仅限一家国内总代理）。但是对药品上市持有人政策，增加了一条：药品上市许可持有人委托药品生产企业或批发企业代为销售药品，可视同生产企业。这条政策符合国家鼓励创新的大趋势。

　　11个省，不执行两票制就出局

　　根据实施意见，公立医疗机构药品采购管理中逐步推行“两票制”，鼓励其他医疗机构在药品采购中推行“两票制”。2016年，综合医改试点省（区、市）要在全省范围内执行“两票制”，积极鼓励公立医院改革试点城市推行“两票制”，鼓励其他地区推行“两票制”。

　　另外，实施意见还规定在推行“两票制”的地区，公立医疗机构采用公开招标采购方式采购药品，集中采购机构在编制采购文件时，要将执行“两票制”作为必备条件。投标企业需在标书中做出执行“两票制”的承诺，否则投标无效；试行其他采购方式采购药品，也必须在采购合同中明确“两票制”的有关要求。

　　按照上述实施意见，这意味着，两票制将在我国综合医改试点省（区、市）：江苏、安徽、福建、青海、上海、浙江、湖南、重庆、四川、陕西、宁夏这11个省（区、市）率先落地。

　　除了上面11个省市外，医药大省广东，曾在2007年试图推行两票制没能实施，但10年后的2016年8月，虽然没有被列为医改试点省，但也明确表态鼓励医改试点城市的公立医院实行两票制。河北虽然不是医改试点省份，但是发布文件，要进入公立医院的采购，企业不承诺执行两票制，否则就出局。

　　安徽执行文件也是明确，对药品生产企业不执行“两票制”规定的，取消投标、中标资格，并列入药品招标采购不良记录；对公立医疗机构不执行“两票制”规定的，要通报批评，并与医疗机构等级评定挂钩。

　　两票制等系列政策推行，药企如何迎接？

　　如今，“两票制+营改增+流通整治”等系列政策实施，对不同企业而言，必将带来不同的影响，有挑战也有机遇。如何把握政策压力下的机会，实现企业弯道超车？最应该是药企思考的着眼点。

　　根据笔者多次出席赛柏蓝有关两票制研讨会的体会，认为企业对两票制等系列政策的认知、调整、应对等，至少包括6个层面，在此与大家分享赛柏蓝会议上25个经典模型中的6个：

　　第一层面是要读懂政策、认清形势、把握趋势：在“两票制+营改增+流通整治”推行下，需要对医药工业商业营销经营的影响及应对策略进行深度的分析。以下图形中，蓝色、绿色区域政策代表行业大趋势与新机遇，红色、黄色区域政策趋向代表企业面临的现实与挑战。

　　第二层面是要抢抓机遇、精准定位、弯道超车：要落实营销和财税模式如何实现转型升级的问题。

　　第三层面是战略布局、策略谋划、适宜方法：在“两票制+营改增”新政策环境下，药企要如何都能做好财税处理的策略与方法、税收筹划及稽查风险防控。

　　第四层面是商务重构、推广革新、落地为赢：新政策环境下，药企布局CSO机构体系的营运规划与流程。

　　第五层面是药企法律风险防控：药企要梳理企业财务处理与经营管理合规要点，是企业的各类经营行为在符合现有的各类法律法规的前提下进行。

　　第六层面是借鉴不是照搬，适合的才是最好：新政之下，找到属于企业自己的转型策略与方法，而不是“千企一面”、大家都一样。

　　虽然国务院医改办从医药行业实际出发，对政策有重大调整，但是对于行业来说，还是会带来不同的影响，有挑战也有机遇！

　　两票制下，之前低开票的生产企业需要转变为高开票，对财税的处理能力提出了挑战。

　　在过去传统的医药营销经营中，底价代理、佣金结算、高开高返、自营营销等，几乎均需通过外部的关联公司（或合作机构、过票公司）完成市场推广资金费用的循环，而在新环境下，过去的诸多做法行不通了。药企找票冲账等于寻死路！有能力处理好营销及财务问题的企业，将迎来弯道超车的极好机会，没有能力处理的企业，或将惨遭市场淘汰。

　　同时，对于大型流通企业来说，机会来了。两票制后，生产企业会倾向于找当地覆盖医疗机构网络更广的商业企业，大配送龙头、地市级配送型商业或将面临新机遇。可以预判，大型流通企业对小企业的并购将此起彼伏。由于政策推广很快，小企业主急于出手，收购的价格并不会太高。

　　附网传安徽省公立医疗机构药品采购推行“两票制”实施意见（征求意见稿）

　　为贯彻落实国务院办公厅《关于印发深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务的通知》（国办发〔2016〕26号）、安徽省人民政府办公厅《关于印发安徽省2016年深化医药卫生体制综合改革试点重点工作任务的通知》（皖政办〔2016〕27号）等文件精神。

　　经研究决定，在全省公立医疗机构药品采购中推行“两票制”。为明确“两票制”适用范围、有关规定、监管措施和相关要求，现结合我省实际，制定本实施意见。

　　一、总体要求

　　深入贯彻落实党中央国务院、省委省政府关于深化医药卫生体制改革的重大决策部署，以推行“两票制”为抓手，不断深化药品流通领域改革，压缩流通环节，严厉打击“挂靠”、“走票”等药品购销中的违法违规行为，保障人民群众用药安全。

　　二、适用范围

　　全省公立医疗机构药品采购推行“两票制”。即：第一票由药品生产企业到药品经营企业开具一次发票；第二票由药品经营企业到公立医疗机构开具一次发票。

　　药品生产企业设立的仅销售本公司（集团）药品的经营企业可视同生产企业。

　　进口药品国内总代理可视同生产企业。（仅限一家国内总代理）药品上市许可持有人委托药品生产企业或批发企业代为销售药品，可视同生产企业。

　　三、有关规定

　　（一）药品生产企业可将中标药品自行配送到公立医疗机构，也可委托药品经营企业配送药品。鼓励药品生产企业与公立医疗机构之间直接结算药品货款，药品生产企业与药品经营企业只结算配送费用。

　　（二）药品生产企业可将中标药品销售到药品经营企业，药品经营企业应直接销售到公立医疗机构。如需委托其它药品经营企业进行配送的，配送企业必须提供药品调货单，相互之间不得发生购销行为。

　　（三）药品经营企业将中标药品销售到偏远山区基层公立医疗机构的，允许在“两票制”的基础上再开一次药品购销发票，以保障药品的有效供应。药品经营企业应在省食品药品监督管理部门备案后实施配送工作。

　　（四）药品经营企业销售中标药品到公立医疗机构，必须向公立医疗机构提供药品生产企业销售发票复印件（加盖药品批发企业公章原印章）。

　　（五）公立医疗机构必须与药品生产企业或药品经营企业签订配送协议，明确约定配送具体事宜和药品质量安全责任等相关要求，保证药品能及时配送到位。

　　（六）公立医疗机构采购药品，必须要求投标企业、经营企业在投标书或采购合同中明确执行“两票制”有关规定的条款。

　　（七）公立医疗机构应对采购药品的票据进行审核，做到票、账、货一致。并向药品经营企业索取药品生产企业销售发票复印件（加盖药品批发企业公章原印章）。

　　（八）对于发生灾情、疫情、重大事故等突发事件需要应急调拨药品的除外。

　　四、监督管理

　　（一）省食品药品监督管理部门联合省卫生计生等部门负责根据本实施意见监督指导全省推行“两票制”工作；各市、县（市、区）食品药品监督管理部门联合卫生计生等部门负责本行政区域内推行“两票制”监督管理工作。

　　（二）食品药品监督管理部门要加强对药品生产经营企业的监督管理，将推行“两票制”纳入飞行检查、日常监督检查内容，严厉打击各种形式的违法违规行为，对违反药品管理相关规定，影响药品质量的，依法进行查处。

　　（三）卫生计生部门要加强对推行“两票制”情况的监督管理。对药品生产企业不执行“两票制”规定的，取消投标、中标资格，并列入药品招标采购不良记录；对公立医疗机构不执行“两票制”规定的，要通报批评，并与医疗机构等级评定挂钩。

　　（四）工商行政部门要将推行“两票制”作为规范药品市场公平竞争行为的重要手段；商务部门要将推行“两票制”作为推动药品流通体制改革、行业结构调整和现代药品流通方式发展的主要工作；公安部门要将推行“两票制”作为打击生产销售假劣药品案件的重要工作来抓。

　　五、工作要求

　　（一）高度重视。2016年是我省综合医改关键之年，对于全面完成综合医改试点任务至关重要。各地、各部门要认真贯彻执行省委、省政府重大决策部署，充分认识深化医药卫生体制综合改革的重大意义，站在讲政治、顾大局、重民生的高度，突出工作重点，精心组织实施，确保“两票制”工作顺利推行。

　　（二）加强协作。推进“两票制”，是药品集中采购领导小组相关成员单位的共同职责，必须通力合作。各级食品药品监督管理部门要加强与卫生计生、工商、商务、税务、公安等部门的沟通联系与协调，明确工作分工，做好监管衔接，做到各负其职、各司其责，形成工作合力。

　　（三）加强宣传。推行“两票制”，是规范药品购销渠道，打击违法违规行为，确保药品质量安全的有效手段。各地、各部门要通过各种媒体，利用各种时机，加大推行“两票制”宣传工作力度，坚持正确的舆论导向，及时解疑释惑，回应社会关切。

　　（四）加强考核。推进“两票制”，充分体现了省委、省政府贯彻落实党中央、国务院深化医药卫生体制综合改革的决心。各地、各部门要把推进“两票制”工作纳入政府目标管理绩效考核重要内容，有力推动“两票制”工作全面落实。

两票制安徽省

赛柏蓝-司徒阳明

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两票制政策基本定稿，或将出台！

周锦帆