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场地修复应建立投资估算规范合理评估和综合把控

2015.2.10

　　目前，我国各地虽然已经完成了数百个污染土壤和地下水修复工程，但尚未形成规范运作的环境修复产业。表现之一就是市场化机制不完善，投资过度依赖于政府，且资金利用效率较差，各个层面的市场参与者仅能依靠非常初步的工程经济分析手段进行决策。

　　而在国外成熟的环境修复市场，许多成熟的经济分析方法、成本管理工具和工程投资估算系统被引入环境修复领域，使得业主和政府部门在做决策前就能了解其背后相应的成本，从而提高工程投资的合理性和使用效率。这种对修复工程费用的合理评估和综合把控，是产业走向成熟的一个重要标志。

　　当前，我国环境修复产业正处在由政府资金为主向投资主体多元化的转变过程中，不论是通过环境损害评估制度来落实“污染者付费、专业化治理”的理念，抑或是通过PPP模式来整合社会资源、增强公共服务供给能力，都迫切需要开展污染场地修复项目经济分析研究。

　　☞建立修复项目投资估算规范，合理确定工程投资

　　修复项目的成本构成存在自身特点，不同于其他环保工程或市政工程。如果缺少适用的投资估算指标，会带来较大的投资风险

　　一个污染场地修复项目的费用通常包括场地调查与评价、修复方案可行性研究、修复方案设计、小试与中试、进场与出场、修复工程施工、气体收集与控制、系统运行与维护、采样测试与验收整个过程中的所有成本。修复项目的成本构成存在自身特点，不同于其他环保工程或市政工程。

　　由于我国目前尚没有国家或省级、行业主管部门颁发的相应计价依据和办法，难以满足建设单位编制项目建议书和投资估算的需要。对于各级财政资金支持的污染场地修复项目，如果缺少适用的投资估算指标，就会带来较大的投资风险。

　　此外，我国环境修复行业总体处于起步阶段，各市场主体对修复成本合理区间的理解往往存在着很大的差异，容易出现不负责任的低价抢标行为，更会损害各方利益及行业的长远发展。因此，有必要制定一套适合我国污染场地修复行业现状的工程投资估算规范，有效规范招标单位发包行为和市场有序发展，促进建设单位提高项目管理水平。

　　以美国为例，在环境修复产业的发展过程中逐渐完善了投资估算的编制流程和方法。美国环保局早在1987年就发布了首个用于指导修复工程概预算的《修复项目成本核算程序手册》。2000年美国环保局和陆军工程兵团针对超级基金项目联合编制了《可行性研究阶段的概预算编制导则》。

　　导则详细规定了在场地调查和可行性研究阶段如何编制投资估算，并给出了清晰的成本构成清单、样式案例、资料来源等，以加强概预算的一致性、完整性和准确性，是超级基金项目多方案比选、优化设计、合理确定投资估算的基础。

　　在对已经完成的污染场地修复项目分析和总结的基础上，美国还开发了多个污染场地修复工程概预算的系统或工具。最早开发的修复工程概预算系统是RACER系统，被广泛用于数千个北美修复项目以及部分欧洲和亚洲项目中。

　　此外，还有美国军方FUSRAP项目开发的CTC环境修复概预算系统等，为各级政府控制污染场地修复方面的财政预算提供了很好的工具。出版社每年还发行一套《环境修复成本：单价》丛书，作为污染场地修复工程概预算的实用手册。

　　☞形成标准案例库，准确评估修复技术的经济可行性

　　目前的研究缺少成本构成分析，缺少规范的工程量清单和成本构成项，对具体项目的指导性较差

　　近几年，我国在污染场地修复技术领域发展很快，自主研发或引进了许多修复技术和设备，并完成了众多的产业化示范工程。同时有学者对这些工程的经济数据进行总结，从经济可行性角度对项目进行分析和评价。

　　然而，目前的研究工作尚存在一些局限性：

　　一是没有充分考虑场地初始污染程度、修复目标与场地水文地质条件等可能大幅影响修复成本的因素，统计结果得到的多是综合单价，缺少成本构成分析，对具体项目的指导性较差；

　　二是缺少规范的工程量清单和成本构成项。各来源得到的数据是基于不同研究目的、不同统计方法、不同案例背景下得出的，导致研究结果差异很大，最低和最高单价相差逾十倍，对指导其他工程投资估算带来很大的不确定性；

　　三是数据多数来源于中试或参考国外工程案例，较少为商业化修复工程案例，并且未考虑单位成本的规模效应。

　　对此，可借鉴欧美等发达国家的做法。为了进行修复技术的经济可行性分析，美国联邦修复技术圆桌会议建立并维护了一个修复项目案例数据库，制定了项目成本管理和记录汇报的规范，目前已收录了超过428个项目，并提供其基本的经济数据，如各单项单位工程的总价和综合单价等，还为数百个案例编制了成本和效果评价报告（costperformance.org）。

　　此外，依据《资源保护与恢复法案》所完成的所有修复项目都已将综合单价公布在联邦政府网站中（www.data.gov）；美国陆军工程兵团开发了一套在线的HCAS历史成本数据分析系统，用于收集和保存修复项目的经济数据。

　　在欧洲，监管者、咨询公司和承包商们共同建立了工业污染场地所有者网络（www.nicole.org），超过11个欧洲国家的案例和成本数据在这个数据库中得到汇总和分析。这些基础工作值得我国行业主管部门借鉴并组织开展。

　　☞合理测算投资规模，为政府决策提供依据

　　美国重视成本在修复方案决策中的地位，采用方案优化和成本管理等手段进行控制，总投资因此节省75%

　　各级政府在环境治理规划中需要对污染场地修复的投资规模进行测算，并作为决策的依据。例如《湘江流域重金属污染治理实施方案》需要解决湘江流域的201个历史遗留污染治理项目，计划投资285亿元。在治理修复规划制定时就需要通过合理测算，判断每个项目投资完成后能否达到治理目标。

　　正在编制的《土壤污染防治行动计划》也面临同样的难题。所以，亟须探索适合我国现状的修复工程经济评估模式，否则在大干快上的产业背景下，容易出现钱花了、但没效果的现象。

　　美国在其污染场地修复产业的发展初期经历过这方面的教训。从1980年超级基金法案通过后，每年征收约15亿美元的专项环境税，美国国会和民众普遍对当时已掌握的修复技术和资金规模非常乐观。到20世纪90年代中期，政府、大学和企业一致认为花费了过多的资金，却完成了太少的污染场地治理工作，而场地所有者们仍然面临巨大的财务风险，原有体系明显出现了问题。

　　随着超级基金税在1995年授权到期，国会没有批准继续征收这个专项税，改为每年财政拨款约12亿美元，而国会中关于修复资金是否得到有效利用或是否需要增加投资的激烈争论从来没有停止过。在20世纪90年代中期，美国环保局实施了被合称为“超级基金行政管理改革”的62次改革，并在1996年发布文件《成本在超级基金修复方案决策中的地位》。

　　在这个重要转变中，污染场地业主开始通过方案优化和成本管理的手段对修复费用进行直接控制，环境咨询公司和工程承包方也开始在越来越激烈的市场竞争中提升成本管理能力。有报告显示，美国污染场地修复产业总投资因此节省了75%。

　　☞提升价格管理水平，满足PPP模式提出的更高要求

　　政府需加强投资成本监测，明确经济技术指标、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴等核心事项

　　有数据显示，目前我国环境修复资金有超过75%的比例是由政府支持的。在财税体制改革加快、财政收入放缓的现状下，必须探索形成多元化、可持续的资金投入渠道。

　　党的十八大以来，政府提出使市场在资源配置中起决定性作用，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，与社会资本建立起利益共享、风险分担及长期合作关系。这不仅能够提高污染治理的产业化、专业化程度，同时有助于拓宽环境修复领域的投资渠道。

　　PPP模式的实施首先对政府的价格管理水平提出了非常高的要求，政府需要进一步加强投资成本监测，明确经济技术指标、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。PPP项目往往会跨越几十年，需要设计合理的投资回报机制，既要给社会资本留有一定的盈利空间，又要防止国有资产流失。

　　一方面，只有建立一定的修复项目价格评估规范，才能化解地方政府上马PPP项目的顾虑。另一方面，要求社会资本必须对本单位工程成本、资金成本和利润水平进行认真分析、统筹考虑，精心选择施工方案，合理控制现场费用和各项施工技术措施费用，以求使自己的行业发展优势和综合实力水平转化为竞争中的胜势，以此带动各修复企业整体实力与服务水平的综合提升，不断促进整个产业的良性发展。

投资修复污染场地

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